III SA/Kr 55/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 10 lipca 2008r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo A. K. z dnia 8 lipca 2008r. zatytułowane "wniosek dowodowy", w którym A. K. wniósł o zbadanie, czy wydane A. S. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej obejmuje tartacznictwo w rozumieniu przecierania drewna oraz innej produkcji tarcicy z drewna okrągłego w miejscu obecnie prowadzonej działalności, bowiem z planu przestrzennego zagospodarowania wynika, iż tak uciążliwa działalność na terenie, gdzie zlokalizowane jest przedsiębiorstwo A. S. nie może być prowadzona. W związku z tym A. K. wniósł o cofniecie z urzędu w tym zakresie zezwolenia na podstawie art. 37 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jego zdaniem, z istniejącego stanu faktycznego wynika, iż organ ewidencyjny wydał zezwolenie na prowadzenie określonej działalności z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 3 września 2008r. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wykreślenia prowadzonej przez A. S. działalności – produkcja wyrobów tartacznych – z ewidencji działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] Wójt Gminy odmówił wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego A. S. w zakresie działalności oznaczonej symbolem PKD: 20.10.A – Produkcja wyrobów tartacznych. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji stwierdził, że w zebranym materiale dowodowym nie zachodzą żadne przesłanki dające podstawę do wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej albowiem nie orzeczono prawomocnego zakazu wykonywania określonej we wpisie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, a organ ewidencyjny nie dokonał tego wpisu z naruszeniem prawa. Wójt Gminy stwierdził, iż organ ewidencyjny nie otrzymał informacji o wpisaniu przedsiębiorcy do rejestru przedsiębiorców na podstawie przepisów o Krajowym Rejestrze Sądowym. Dlatego też organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej od spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych warunków, w szczególności dotyczących ochrony środowiska lub przestrzegania przepisów budowlanych. Wyjaśniono, że przepisy ustawy - Prawo działalności gospodarczej czynią z gminy wyłącznie organ rejestrowy, szczegółowo wskazując w art. 7e przesłanki, kiedy można wpisu odmówić, jak również, kiedy możliwe jest dokonanie wykreślenia wpisu z ewidencji. Wójt Gminy stwierdził również, że podnoszone przez A. K. kwestie dotyczące hałasu, posiadania stosownych pozwoleń budowlanych według zgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze stosownych postępowań administracyjnych odrębnych, które - co zaznaczono - toczą się w stosunku do A. S. Organ I instancji podniósł także, iż w sytuacji, gdy oddziaływanie działalności A. S. jest w ocenie A. K. nadmierne, możliwa jest droga sądu powszechnego w oparciu o przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia 6 października 2008r. A. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2008r. domagając się jej uchylenia. Decyzji organu I instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 7h Prawa działalności gospodarczej oraz art. 66 pkt 2 przepisów wprowadzających Prawo działalności gospodarczej poprzez: a) błędne ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a polegające na przyjęciu, iż "w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek dla wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej", b) zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których oświadczeniom strony odmówił wiarygodności i tym samym sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, c) zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, d) pominięcie w swoich rozważaniach faktu, iż stosownie do postanowień § 27 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Nr [...] poz. [...]) teren, na którym faktycznie prowadzona jest działalność przedsiębiorcy w zakresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie, stanowi teren oznaczony symbolem M1, tj. teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej, wytwórczo-rzemieślniczej, którego podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja "nieuciążliwych obiektów związanych z wytwarzaniem produktów z drewna, wyrobów stolarskich o opakowań drewnianych", e) skupienie się wyłącznie na kwestii przesłanek wykreślenia wpisu z ewidencji określonych w art. 7e ust. 1 ustawy, z całkowitym pominięciem kwestii ewentualnego zastosowania przesłanek z art. 7e ust. 2 ustawy, zgodnie z którym to przepisem wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu także w przypadku, gdy dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe i w tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, f) całkowite pominięcie w swoich rozważaniach faktu negatywnego oddziaływania (w postaci immisji niematerialnych polegających na emisji ponadnormatywnego hałasu) nieruchomości A. S. na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość wnioskodawcy, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 8 K.p.a. nakazującą organom podatkowym podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy. sPonadto A. K. zarzucił decyzji organu I instancji rażące naruszenie art. 7e i art. 7h ustawy oraz art. 104 K.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie wykreślenia przedmiotowego wpisu. W dniu 26 listopada 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 178 z późn. zm.) w związku z art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2008r. nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że ewidencja działalności gospodarczej jest administracyjnym rejestrem o charakterze publicznym. Wykreślenie z ewidencji następuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 7e i 7f ustawy - Prawo działalności gospodarczej, które dotyczą formy organizacyjnej podmiotu będącego przedsiębiorcą, kwestii formalnych i porządkowych, czy też samego faktu prowadzenia lub zaprzestania danej działalności. Wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej – co wymaga przeprowadzenia w tej sprawie postępowania odpowiadającego wymaganiom K.p.a. Postępowanie w sprawie wykreślenia z ewidencji, w zależności od okoliczności, może zostać przeprowadzone z urzędu lub na wniosek przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, iż w postępowaniu tym nie mogą być stronami osoby trzecie – nie mają bowiem interesu prawnego w prowadzeniu takiego postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, iż interes prawny w rozumieniu tego przepisu to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Choć osoby trzecie mogą mieć interes faktyczny w kwestii zaprzestania prowadzenia przez daną osobę prowadzenia pewnego rodzaju działalności, to jednak brak jest po ich stronie interesu prawnego co do kwestii wpisu, czy wykreślenia innej osoby z ewidencji. Postępowanie w sprawie wykreślenia z ewidencji nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby innej, niż przedsiębiorca. Kolegium zwróciło uwagę, że wśród przesłanek, jakie pozwalają na wpis przedsiębiorcy do ewidencji działalności gospodarczej oraz na wszczęcie postępowania w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji brak jest okoliczności dotyczących sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli chodzi o wykreślenie z ewidencji, to samo stwierdzenie nieprawidłowości (skutkiem których jest np. negatywny wpływ na środowisko) nie może automatycznie prowadzić do wykreślenia danego przedsiębiorcy z ewidencji. Podstawę do tego stanowi dopiero prawomocne orzeczenie środka karnego przez sąd powszechny, w wyroku skazującym za przestępstwo, w postaci zakazu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej określonej w zgłoszeniu. Kwestionowanie prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej, czy też zdolności i kwalifikacji przedsiębiorcy do prowadzenia danej działalności odbywa się zatem w innych postępowaniach. Obowiązujące przepisy nie dają bowiem podstawy do kontroli przedsiębiorcy w zakresie weryfikowania prawidłowości prowadzonej przez niego działalności w ramach postępowania o wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji zasadnie uznał, iż nie zaistniały przesłanki do wykreślenia wpisu dotyczącego A. S. z ewidencji działalności gospodarczej. Niewłaściwie jednak przyjął, iż należało przeprowadzić w tej sprawie postępowanie administracyjne. Brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w oparciu o art. 7e ustawy Prawo działalności gospodarczej, gdyż A. K. nie jest stroną w tym postępowaniu. Chociaż – zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo stwierdził organ I instancji, iż wniosek A. K. dotyczył wykreślenia przedmiotowego wpisu (organ ewidencyjny nie wydawał w odniesieniu do niego żadnego pozwolenia, gdyż takie nie jest wymagane w przypadku przedmiotowej działalności polegającej na prowadzeniu tartaku), to jednak nie mógł stanowić podstawy dla wszczęcia postępowania w żądanym zakresie. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż akta sprawy nie dają podstaw dla przyjęcia, iż zaistniała którakolwiek z przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego A. S., czy też wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie przepisów K.p.a. o stwierdzeniu nieważności, czy wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 7e ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium, okoliczności, które podnosi A. K. nie mieszczą się w katalogu przesłanek, których zaistnienie stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu tych postępowań. Ponadto organ ewidencyjny nie jest organem wydającym zezwolenie na prowadzenie działalności lecz jedynie organem prowadzącym ewidencję przedsiębiorców. W myśl przepisów wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonywany był (i nadal jest) w formie czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, a nie w decyzji administracyjnej, gdyż ustawa tę formę przewidziała wyłącznie dla odmowy wpisu i dla jego wykreślenia. Wpis nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a stanowi jedynie potwierdzenie zgłoszenia działalności gospodarczej zgodnie z przepisami ustawy. Kolegium zwróciło także uwagę, iż żądania A. K. odnoszą się do kwestii regulowanych prawem cywilnym – wprost bowiem odnosi się on do pojęcia "immisji", które są instytucją prawa cywilnego. W tym zakresie prawo cywilne przewiduje szereg instrumentów w ramach prawa sąsiedzkiego, z których dana osoba może skorzystać, aby chronić swoją nieruchomość przed skutkami działalności prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości. Kwestie te rozstrzygane są jednak przez sądy powszechne, a nie organy administracyjne. W konsekwencji, żądania strony w tym zakresie stanowią dodatkową przesłankę dla uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe – co powoduje konieczność jego umorzenia. Kolegium wskazało, iż aby sprawa mogła zostać rozpoznana i rozstrzygnięta na podstawie określonych przepisów, muszą istnieć do tego podstawy prawne i faktyczne. W niniejszej sprawie nastąpiło wszczęcie i przeprowadzenie postępowania, pomimo tego, iż brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z powyższą decyzją nie zgodził się A. K. i pismem z dnia 8 stycznia 2009r. wniósł skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa procesowego i materialnego: – art. 15 K.p.a. – poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie istniejących poważnych naruszeń w funkcjonowaniu zakładu prowadzonego przez A. S.; – art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. – poprzez oczywiście nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, iż prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowanie jest postępowaniem bezprzedmiotowym; – art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. –poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez należytego przedstawienia przyczyn prawnych i faktycznych, dla których zdaniem organu zachodzi sytuacja powodująca "bezprzedmiotowość" postępowania w sprawie; – art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. – poprzez całkowite pominięcie w trakcie postępowania słusznego interesu strony postępowania, a w szczególności tej okoliczności, iż zmuszona jest ona do zamieszkiwania w sąsiedztwie zakładu funkcjonującego w sposób sprzeczny z przepisami i dodatkowo funkcjonującego w sposób nielegalny, co zostało potwierdzone stosowną decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; – art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. – poprzez błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej i zarazem umarzającej postępowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z ogólnych reguł postępowania administracyjnego wynika, iż umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oznacza, że żądanie zawarte we wniosku strony nie może zostać rozstrzygnięte merytorycznie. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, brak przedmiotu żądania, dla zrealizowania którego dane postępowanie zostało wszczęte, skutkującego tym, iż nie można załatwić danej sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i nie może być utożsamiana w żaden sposób z np. brakiem przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie istnieje przedmiot postępowania, a mianowicie bezsporny fakt (potwierdzony licznymi kontrolami ze strony właściwych organów) nielegalnego funkcjonowania zakładu bez stosownych zezwoleń i w miejscu do tego nie przeznaczonym, a który to fakt obliguje organ do podjęcia stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji. Organ II instancji wychodząc z założenia "bezprzedmiotowości" postępowania całkowicie pominęły interes skarżącego, do respektowania którego były zobowiązane na mocy przepisu art. 7 K.p.a. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a., a to poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez należytego przedstawienia przyczyn, dla których zdaniem organu zachodzi sytuacja powodująca "bezprzedmiotowość" postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji funkcjonującej z naruszeniem przepisów w zakresu ochrony środowiska. Skarżący podniósł, iż wydana decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania i wobec tego jej uzasadnienie powinno być zasadniczo sporządzane przy założeniu, iż adresowane jest ono do samej strony i powinno jej wyjaśniać, dlaczego organ administracji rozstrzygnął sprawę w określony sposób. Natomiast zdaniem skarżącego, SKO w uzasadnieniu swojej decyzji w zasadzie jedynie omówiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz treść uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w I Instancji. Tym czasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z tych powodów, które wskazał skarżący. Sad zwraca uwagę, ze zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako K.p.a.: "Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." W niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał jednak na jakiej podstawie wszczął postępowanie administracyjne. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego jako podstawę jego wszczęcia wskazano art. 7e ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 178 z późn. zm.) w zw. z art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 z późn. zm.). Żaden z tych przepisów nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. Sad podkreśla, iż organy obu instancji nie wyjaśniły jakie były intencje skarżącego, który złożył pismo z dnia 8 lipca 2008r. zatytułowane "wniosek dowodowy". Organy przyjęły, iż jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Tymczasem z treści pisma nie wynika w sposób jednoznaczny, iż taka była wola skarżącego. W piśmie tym skarżący wprawdzie napisał, iż wnosi o cofnięcie na podstawie art. 37 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zezwolenia wydanego A. S., ale już w uzasadnieniu stwierdził: "Złożony przeze mnie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego miał na celu tylko sprawdzenie czy A. S. otrzymał zgodnie z prawem zezwolenie na prowadzenie tartaku. Nie miał zaś na celu i nadal nie ma pozbawienia wymienionego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej zgodnej z prawem oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Ponadto, jak wynika z treści pisma - pismo to zostało wniesione w związku z otrzymanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008r. Organy powinny więc w pierwszej kolejności ustalić, czy pismo skarżącego z dnia 8 lipca 2008r. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, czy też jest to pismo mające służyć jako dowód w toczącym się już postępowaniu administracyjnym w innej sprawie. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m. in. w art. 63, 65, 128 i 140 K.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają obowiązek, wynikający z art. 9 K.p.a., udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa: "Art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji/ postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68). Dla prawidłowego bowiem rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony (po odpowiednim pouczeniu strony – zgodnie z art. 9 K.p.a. – o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania). W tym celu organ administracji winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony. Dopiero wówczas jest możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy nie dostrzegły obowiązków ciążących na nich z mocy art. 9 K.p.a., a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – jak w I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.