I OSK 1649/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi J.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt SAB/Go41/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi J.C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie załatwienia wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zobowiązał Komendanta do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. J.C. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, którego został bezprawnie pozbawiony w 2006 r. Komendant pismem z [...] stycznia 2009 r. nr [...] wyjaśnił przyczynę, którą – jego zdaniem – spowodowało zaprzestanie wypłaty równoważnika, a była nią nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu, polegająca na uchyleniu z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8 i § 9 ust. 2, co spowodowało utratę uprawnień do równoważnika przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. J.C. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim zażalenie z dnia [...] lutego 2009 r. na bezczynność Komendanta w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., na które odpowiadając pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Komendant stwierdził, iż podziela pogląd Komendanta Powiatowego. W takim stanie rzeczy J.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę dnia [...] kwietnia 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji tegoż Komendanta pozbawiającej go równoważnika na remont lokalu mieszkalnego, który pobierał do 2005 r. z uwagi na jej bezprawność oraz zobowiązanie Komendanta do wydania decyzji w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 z odsetkami. Uznając skargę za wniesioną z zachowaniem wymaganego terminu i za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyjaśnił: Decydujące znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. zobowiązany był załatwić w drodze decyzji administracyjnej. J.C. jest emerytem policji, a ustanie stosunku służbowego w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych i konieczność nowego, odrębnego ustalenia uprawnienia, co oznacza, że zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania do ustalenia jakichkolwiek świadczeń inicjuje nowe postępowanie. Z akt sprawy nie wynika kiedy ustał stosunek służbowy skarżącego, znajduje się w nich tylko kopia decyzji z [...] marca 2003 r. dotycząca równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, jednak nie wiadomo czy skierowana do skarżącego, gdy był jeszcze w służbie, czy też już po jej zakończeniu, nie można też na podstawie akt dokonać ustaleń czy decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś skarżący pozostaje w przekonaniu, że tak, skoro domaga się unieważnienia decyzji pozbawiającej go prawa do równoważnika. Wprawdzie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. U 4/08 uznał, że przepis rozporządzenia w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nieprzyznający emerytom policyjnym uprawnienia do takiego równoważnika nie jest niezgodny z Konstytucją, a ocenę tę można odnieść do równoważnika za remont lokalu, to jednak każda sprawa jest indywidualna i należy oceniać ją w jej stanie faktycznym i prawnym. W tej sprawie zdaje się pozostawać poza sporem, że J.C. legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika za remont lokalu, otrzymywał taki do końca 2005 r., zatem w świetle tej decyzji organ powinien oceniać wniosek [...] stycznia 2009 r. i ustalić, czy skarżący domaga się kontynuacji wypłaty powyższego równoważnika, której organ zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008. Wobec niejednoznaczności żądania skarżącego organ powinien ustalić treść żądania. Nie można zgodzić się z organem, że zmiana przepisów spowodowała automatycznie utratę przez skarżącego prawa do równoważnika, a także, iż nie da się ustalić organu właściwego do rozpoznania wniosku, w związku z tą zmianą. Skoro przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim. W sprawie J.C., skoro ma on prawo do równoważnika przyznane decyzją ostateczną, gdyż przepisy nowelizacji nie zawarły żadnych unormowań co do losów takich decyzji, a automatycznie one nie podlegają uchyleniu – to jej skutkiem jest pozostanie stosunku administracyjnego, którego zmiana lub zawieszenie wymaga także wydania decyzji administracyjnej. Skoro uprawnienie skarżącego wynikało z decyzji, to kolejne wnioski powinny być załatwiane w takiej samej formie, zatem skierowanie przez Komendanta Powiatowego pisma z dnia [...] stycznia 2009 r. było uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a po uchyleniu odrzucenie skargi i zarzucając: – naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim jest właściwym, organem do rozpoznania wniosku skarżącego przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono: emeryt (rencista) policyjny był uprawniony do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego co do zasady tylko do 2006 r. co potwierdza nowy wzór oświadczenia majątkowego, wprowadzony przy nowelizacji rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad dotyczących równoważnika za zwrot, a z którego wynika, iż nie może być składany przez emerytów policyjnych, gdyż jednoznacznie jest on skierowany do policjantów i nie zawiera miejsca na stosowne adnotacje dla emerytów jak to było przy poprzednio obowiązującym wzorze oświadczenia. Nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. uchyliła dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 czego skutkiem staje się nie tylko cofnięcie dotychczasowych uprawnień do równoważnika za remont lokalu, ale również brak organu właściwego do rozpatrywania spraw w tym przedmiocie, co powoduje, że nie ma sprawy administracyjnej i w konsekwencji formy decyzji administracyjnej do załatwiania wniosków emerytów policyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Zasadnie Wojewódzki Sąd podkreślił, że w aktach sprawy pozostaje decyzja o przyznaniu J.C. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast nie wynika z nich czy została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli decyzja, która przyznaje J.C. prawo do równoważnika pozostaje w mocy, to tym samym jego wniosek o wypłacenie tego równoważnika winien zostać załatwiony przez wydanie stosownego aktu lub podjęcie czynności. Wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w terminach określonych w jego art. 35 i następnych. Zarówno zatem w przypadku gdyby organ administracji publicznej powziął wątpliwości czy jest organem właściwym do załatwienia sprawy administracyjnej jak i w sytuacji gdyby uznał, że sprawa winna być załatwiona w sposób odmienny od wynikającego z treści wskazywanej powyżej decyzji Komendanta w sprawie równoważnika, winien podjąć stosowny akt lub czynność. Niedopuszczalnym natomiast w takim wypadku jest rozstrzyganie istotny spraw obywateli jedynie pismem. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uznał, że organ jest bezczynny, bowiem nie załatwił wniosku J.C. w żaden sposób nakazany przepisami. Nie wydał w sprawie ani decyzji, ani innego aktu lub czynności, co do istoty sprawy, z którą wystąpił skarżący. W takim stanie zgodne z przepisami było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w formie, która będzie odpowiednia do stanu sprawy. W sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie odnosi się bowiem do kwestii mogących wpływać na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje – prawem przewidziane – obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy w sposób, który da możliwość stronie do realizacji uprawnień przewidzianych prawem, jeśliby nie zgadzała się z załatwieniem sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.