VI SA/Wa 1000/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] nakładającą na skarżącą – M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - karę pieniężną w wysokości 161 649,60 złotych za zajęcie pasa drogowego [...] bez zezwolenia w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r., do [...] grudnia 2008 r. i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,16 m2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia [...] maja 2006 r. do dnia [...] maja 2007 r. W dniu [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi [...] reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. VI SA/Wa 2082/07 oddalił skargę. Wniesioną skargę kasacyjną, M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w sprawie II GSK 568/08, w dniu [...] grudnia 2008 r. cofnęła. W dniu [...] grudnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził oględziny pasa drogowego [...], w toku których stwierdził istnienie fundamentu reklamy należącej do skarżącej o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,16 m2, co udokumentowano 2 fotografiami. Pismami z dnia [...] grudnia 2008 r. (k. 27 i 28 akt adm.) Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do udziału w wizji lokalnej w dniu [...] stycznia 2009 r. Z protokołu spotkania sporządzonego w dniu [...] stycznia 2009 r., przeprowadzonego przy udziale pracownika skarżącej – [...] wynika, iż w trakcie kontroli przedmiotowego pasa drogi nie stwierdzono funkcjonowania fundamentu reklamy w terenie. Na potwierdzenie powyższego sporządzono 2 fotografie. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 161 649,60 złotych. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać, iż w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. (tj. przez okres 566 dni) skarżąca bez zezwolenia zajmowała odcinek pasa drogowego pod fundament reklamy o powierzchni rzutu poziomego 8,16 m2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji oraz art. 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji o nie mającą podstawy prawnej uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Uzasadniając swoje stanowisko, w zakresie naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jakoby przedmiotowy fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym ul. [...]. Załączone do akt postępowania dowody w postaci protokołu i dwóch zdjęć fotograficznych sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich są całkowicie nieprzekonywujące. Skrótowy charakter opisu zawartego w protokole, jak również brak przejrzystości zdjęć nasuwają uzasadnioną wątpliwość co tego, czy rzeczywiście doszło do niezgodnego z przepisami prawa zajęcia pasa drogowego. Ponadto sam obraz przedstawiony na zdjęciach nie daje żadnej pewności czy zostały one wykonane we wskazanej wyżej lokalizacji i w dacie wskazanej na tych zdjęciach. Dodatkowo wskazał, iż przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2009 r. wizja lokalna miejsca posadowienia fundamentu nie potwierdziła jego istnienia we wskazanej lokalizacji, bez wymaganego prawem zezwolenia. Skarżąca nadmieniła również, iż w świetle przepisu art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem ich przeprowadzenia. W aktach sprawy brak takiego zawiadomienia. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie ma dowodu na to, że zdjęcia dołączone do protokołu zostały sporządzone w dniu [...] grudnia 2008 r. - data widniejąca na zdjęciach może być bowiem dowolnie modyfikowana, zarówno na etapie wykonywania zdjęcia jak również jego ewentualnej obróbki komputerowej. Skarżąca zwróciła również uwagę na protokół z oględzin, wskazując iż w jej ocenie nie odpowiada on wymogom formalnym określonym w art. 68 § 1 k.p.a, gdyż nie zawiera on wskazania co do organu, który dokonał czynności oraz nie zawiera adnotacji dlaczego w jego sporządzeniu nie uczestniczyła strona postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, iż w jej ocenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nasuwa wątpliwości co do zasadności zastosowanego przez organ środka w postaci nałożenia na stronę kary pieniężnej. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż w jego ocenie argumenty podniesione przez stronę są całkowicie chybione. Uznając za nietrafny zarzut braku wykazania funkcjonowania fundamentu reklamy przez okres 566 dni organ podkreślił, iż nielogiczna z punktu widzenia zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego byłaby sytuacja, że właściciel reklamy zdemontował ją z chwilą wygaśnięcia zezwolenia, później przez okres 18 miesięcy dochodził wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie tej reklamy i wykonał fundament ponownie ([...] grudnia 2008 r.) po tym, gdy jego starania zakończyły się niepowodzeniem (orzeczenie NSA z 9 grudnia 2008 r.). Odnosząc się do braku zawiadomienia strony o planowanych oględzinach miejsca posadowienia reklamy organ podkreślił, iż każde zawiadomienie (doręczane na 7 dni przed terminem czynności) powodowałoby usunięcie nielegalnej reklamy przed terminem oględzin. Odpierając zarzut spreparowania zdjęć załączonych do protokołu kontroli organ wskazał, iż zdjęcia wykonane przez dwóch upoważnionych pracowników Zarządu Dróg Miejskich zostały poparte protokółem kontroli (błędnie nazwanym protokółem oględzin), podpisanym przez obydwu referentów. Zdaniem organu podnosząc takie twierdzenia strona zarzuca dwóm pracownikom organu administracji poświadczenie nieprawdy w sporządzonym przez nich dokumencie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie zarzuciła organowi naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak wskazania – w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - okresu, którego dotyczy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia; art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji. Argumentując zarzut naruszenia przez organ art. 61 § 4 z zw. z art. 10 k.p.a. skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - datowanego na dzień [...] grudnia 2008 r. - nie wskazano, jakiego okresu ma dotyczyć przedmiotowe zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ pozbawił stronę możliwości skutecznej obrony, bowiem wskazanie okresu (czy chociażby przybliżonych jego ram) pozwoliłoby stronie na skoncentrowanie wysiłku, w celu zebrania dowodów wykazujących, iż w sugerowanym przez organ okresie nie doszło do niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego. Powyższe, w ocenie skarżącej, przesądza o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 10 k.p.a. W dalszej części skargi skarżąca w dużej mierze powtórzyła argumenty odwołania wskazując m. in., iż w jej ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jakoby przedmiotowy fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym [...]. Załączone do akt postępowania dowody w postaci protokołu i dwóch zdjęć fotograficznych sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich nie rozstrzygają powyższej kwestii w sposób jednoznaczny. Zdaniem skarżącej, skrótowy charakter opisu zawartego w protokole, jak również brak przejrzystości zdjęć nasuwają uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy rzeczywiście doszło do niezgodnego z przepisami prawa zajęcia pasa drogowego. W ocenie skarżącej, powoływanie się przez organ odwoławczy w powyższym zakresie na wskazania wiedzy (niepoparte de facto żadnymi dowodami) czy też doświadczenia życiowego, nie mogą być uznane za prawidłowe ani tym bardziej za dopuszczalne, a ferowanie tak daleko idących domniemań w świetle przepisów k.p.a. nie może być uznane za dopuszczalne. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż w żadnej z decyzji, które zostały wydane w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się dowodów, które pozwoliłyby na wyjaśnienie dwóch kwestii. Pierwsza z nich to to, w jaki sposób organ ustalił, iż fundament reklamy - który miał rzekomo zajmować pas drogowy we wskazanej wyżej lokalizacji - stanowi własność skarżącej, druga natomiast dotyczy dokonanych przez organ obliczeń, gdzie organ twierdzi, iż powierzchnia rzutu poziomego - wzmiankowanego wyżej obiektu - wynosi 8,16 m2, a w aktach sprawy brak dowodów na potwierdzenie tej okoliczności. Reasumując, w ocenie skarżącej, postępowanie dowodowe prowadzone przez organ przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady należytej staranności, a poczynione przez niego ustalenia są sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając przedmiotową sprawę w świetle wyżej przedstawionych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż wniesiona przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], utrzymującą w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 161 649,60 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] bez zezwolenia w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8,16 m2 zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami - uodp) z treści którego jednoznacznie wynika, iż za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, natomiast za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogi bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 uodp. Podkreślić należy, iż elementami mającymi istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest liczba dni zajmowania pasa drogowego oraz stawka opłaty za 1 m2 powierzchni zajęcia oraz powierzchnia zajęcia. W świetle powyższego, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości czy i w jakim okresie dany obiekt reklamowy zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajęcia. Dopiero poczynione w tym zakresie ustalenia dają organowi podstawę do podjęcia decyzji o skorzystaniu z sankcji, jaką jest nałożenie kary pieniężnej w określonej wysokości. W ocenie Sądu, zgromadzony na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniu, iż skoro w ostatnim dniu ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ([...] maja 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym a skarżącą w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie na funkcjonowanie reklamy oraz, że fundament reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu [...] grudnia 2008 r. to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt nie został zdemontowany w okresie, w którym strona dochodziła wydania zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie, nie może przesądzać i dowodzić, iż przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały ten czas. Zastosowanie przez organ reguł odnoszących się do instytucji domniemania faktycznego nie zwalniało go z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.). Z domniemaniem faktycznym mamy do czynienia wówczas, gdy faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy nie można udowodnić wprost za pomocą środków dowodowych albo przeprowadzenie takiego dowodu byłoby szczególnie utrudnione, a w ramach całokształtu okoliczności sprawy i na postawie innego ustalonego w postępowaniu aktu można wyprowadzić logiczny wniosek co do prawdziwości tego faktu (v. T. Misiuk - Jodłowska Postępowanie cywilne, 1996 r., s. 326). Domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz metodą ustalenia istotnych dla sprawy faktów na podstawie innych ustalonych faktów, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zasad logiki. Zastosowanie instytucji domniemania faktycznego powinno być zatem poprzedzone postępowaniem dowodowym organu administracji publicznej ukierunkowanym na istnienie wprost istotnego dla sprawy faktu prawotwórczego w oparciu o konkretne środki dowodowe. Powyższe nie miało jednak miejsca w okolicznościach faktycznych sprawy. Organ nie przytacza żadnych dowodów na poparcie twierdzenia, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia przez okres 566 dni. Skarżąca miała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy do [...] maja 2007 r., co nie jest sporne. Ubiegała się o dalsze funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym, co też jest niesporne. Czyniła to w sposób prawem przewidziany. Nie można jej z tego powodu czynić zarzutu, to przecież jej prawo. Wnoszone: odwołanie, skarga do WSA, skarga kasacyjna do NSA to przewidziane prawem środki odwoławcze. Nie dowodzą zachowania niezgodnego z prawem (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia do czasu prawomocnego zakończenia sprawy). Nie uprawniają organu do wyciągnięcia takiego wniosku. Z faktu ich wykorzystywania nie wynika automatycznie negatywne zachowanie strony. To obowiązkiem organu jest wykazanie, że po wyekspirowaniu terminu zajęcia pasa drogowego, strona w dalszym ciągu go zajmowała i to bez zezwolenia. Ubieganie się strony o dalsze zajmowanie pasa nie przesądza jeszcze o tym, że strona nie zdemontowała reklamy. Wprawdzie niedorzecznym byłoby domaganie się odrębnego dowodu na każdy dzień zajmowania pasa, ale też skrajnością jest brak jakiejkolwiek kontroli przez 566 dni. Strona miała świadomość, że funkcjonowanie reklamy w terenie bez zezwolenia będzie podlegać karze pieniężnej. Została o tym pouczone w decyzji odmownej z [...] czerwca 2007 r. Należało więc przedsięwziąć środki dla wykazania jej ewentualnego zachowania niezgodnego z prawem. Brak działań organu nie może obciążać strony. Kolejna kwestia, która zdaniem Sądu, nie została w ramach prowadzonego przez organ postępowania, poparta dowodem to powierzchnia rzutu poziomego, oszacowania przez organ na 8,16 m2. Na potwierdzenie tej okoliczności brak jakichkolwiek dowodów. Organ stwierdził tylko istnienie reklamy skarżącej o określonej powierzchni, nie wskazał jak obliczył powierzchnię fundamentu. Reasumując: ani hipotetyczne założenia organu dotyczące okresu zajmowania przez stronę pasa drogowego bez zezwolenia, ani przedłożone Sądowi dokumenty nie świadczą o tym, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest prawidłowa. Zarówno okres objęty karą jak też powierzchnia zajętego pasa drogowego winny być precyzyjnie udokumentowane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. W tym stanie rzeczy uprawnione jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a po ustaleniu stanu faktycznego sprawy i dokonaniu subsumcji pod określoną normę – w zależności od wyniku postępowania administracyjnego - odniesie się również do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu wadliwości w uchwaleniu stawek opłaty.