IV SA/Wa 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2008r. – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż zawiadomienie o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2007r. nastąpiło zgodnie z art. 46 a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w trybie art. 49 K.p.a. O wydanej decyzji strony zostały powiadomione przez ogłoszenie w prasie, na stronie internetowej oraz obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w terytorialnie właściwych urzędach. I tak organ podał, iż przedmiotowe ogłoszenie ukazało się m. in. w Urzędzie Miejskim w [...][...] sierpnia 2007r. Pismem z 25 marca 2008r. J. W. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, jednakże nie uprawdopodobnił on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, tzn. nie miał możliwości złożenia odwołania w ustawowym terminie. Zdaniem organu nie znalazł potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, że decyzja nie była wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w [...] oraz że Wojewoda nie rozplakatował informacji o wydaniu decyzji w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Według informacji otrzymanej od Urzędu Miejskiego w [...] decyzja została podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w okresie od 6 lipca do 20 lipca 2007r. J. W. w skardze na powyższe postanowienie Ministra Środowiska, jak i w piśmie procesowym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania sądowego. Podniósł, iż Wojewoda [...] zataił przed częścią społeczności fakt wydania [...] sierpnia 2007r. decyzji środowiskowej, gdyż obwieszczenia informującego zainteresowaną społeczność o fakcie wydania decyzji nie rozplakatowano w pobliżu miejsca planowanej budowy autostrady [...], ani w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie [...], czyli w gazecie lokalnej o nazwie [...] (ani w żadnej innej prasie lokalnej). Dalej skarżący podniósł, iż nie wyjaśniono zwyczajowego sposobu ogłaszania informacji dotyczących znacznej społeczności w gminie [...], a mimo to uznano, że stosowne obwieszczenia wywiesza się wyłącznie na tablicy ogłoszeń i tak jedynie uczyniono. Ponadto na rozprawie skarżący podniósł, że w gminie [...] zwyczajem przyjętym jest umieszczanie obwieszczenia tego rodzaju na tablicy ogłoszeń w Urzędzie oraz w prasie lokalnej, a więc w dodatku lokalnym do Gazety [...] i Gazecie [...]. Zdaniem skarżącego z brzmienia art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że ogłoszenie powinno ukazać się co najmniej w dwóch gazetach. Zwyczajem w gminie [...] jest zamieszczenie ogłoszenia w jednej gazecie lokalnej i jednocześnie na tablicy ogłoszeń. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż nieprawdą jest, jak podano w zaskarżonym postanowieniu, że Wojewoda [...] zawiadomił strony przez ogłoszenie w prasie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że postanowienie Ministra Środowiska z [...] czerwca 2008 narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z [...] czerwca 2008 r. była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. Sąd w niniejszym postępowaniu nie badał więc zgodności z prawem wspomnianej decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie sądowoadministracyjne ograniczone zostało jedynie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, to znaczy do ustalenia, czy wystąpiły przesłanki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego warunkujące przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy nie zawarto w przedstawionym wyżej stanie sprawy, w konsekwencji i nie zbadano zasadności zarzutów skarżącego dotyczących postępowania Wojewody [...] przed wydaniem decyzji, które dotyczyły naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, ze zm.) – dalej w skrócie: P.o.ś.). Obowiązki te sprowadzają się do podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków oraz jednoczesnego wskazania właściwego miejsca wraz z 21-dniowym terminem pozwalającym na ich wnoszenie. Zasadność tego zarzutu podlegałaby ocenie przez organ drugiej instancji w przypadku wniesienia odwołania w terminie, a w dalszej kolejności przed Sądem Administracyjnym w przypadku skutecznego wniesienia skargi. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, iż zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.). Z powyższej regulacji wynika, że uchybiony termin należy przywrócić pod warunkiem, że zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki, tj.: 1) zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie danego terminu, 2) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, 3) wniosek o przywrócenie terminu zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 4) jednocześnie z wniesieniem tego wniosku zostanie dokonana czynność, dla której dokonania był określony termin. Odnosząc się do obowiązku uprawdopodobnienia, zauważyć należy, iż uprawdopodobnić to znaczy stworzyć w świadomości organu orzekającego w danej sprawie przekonanie o prawdopodobieństwie danego faktu. Oznacza to, iż strona powinna uprawdopodobnić, że pomimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać danej czynności, w przypadku sprawy wnieść w terminie odwołania. Należy także zaznaczyć, że powyższa przeszkoda musi występować stale przez cały okres biegu terminu przepisanego dla realizacji tej czynności (wyrok NSA z 7.07.2009r., sygn. akt II OSK 1121/08). Stosownie do art. 129 § 2 i 3 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, jeżeli przepisy szczególne nie przewidują innego terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym podnieść należy, że stosownie do art. 46 a ust. 5 P.o.ś., w przypadku gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takimi szczególnymi przepisami – w okolicznościach niniejszej sprawy – był art. 32 ust. 2 - 3 P.o.ś. Przepis ten nie ustala innego (niż czternastodniowy) terminu do wniesienia odwołania, ale wiąże go nie z doręczeniem decyzji, lecz z publicznym podaniem do wiadomości informacji o zamieszczeniu decyzji w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Zgodnie z art. 32 ust. 2 – 3 P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...], organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w dziale V P.o.ś. (art. 32 ust. 2 P.o.ś.). Przez podanie do publicznej wiadomości – według art. 3 pkt 19 P.o.ś. - rozumie się ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. W przypadku, o którym mowa w art. 32 ust. 2 P.o.ś., podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 P.o.ś.). Z przytoczonych przepisów wynika, że istnieją następujące sposoby ogłoszenia informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzji wymagającej udziału społeczeństwa: 1) w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie; 2) zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 P.o.ś.); 3) ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia - w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia; 4) obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Sposób określony w pkt 1) polega na ogłoszeniu informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzji wymagającej udziału społeczeństwa w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] ów obowiązek wypełnił. Obwieszczenie, którym zawiadomiono o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i możliwości zapoznania się z jej treścią w [...] Urzędzie Wojewódzkim wywieszono na tablicy ogłoszeń tego Urzędu w dniach od 6 do 21 sierpnia 2007r. I chociaż była to informacja o wydaniu decyzji, a nie informacja o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzji Wojewody [...], to uchybienie to należało uznać za nieistotne, bez wpływu na wynik sprawy. Przez to uchybienie nie uszczuplono praw skarżącego. Drugim sposobem wykonania obowiązku informacyjnego winno być zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 P.o.ś.). Ten sposób zawiadomienia również został dokonany przez Wojewodę [...], gdyż obwieszczenie na stronie internetowej zostało zamieszczone. Zauważyć jedynie wymaga, iż obwieszczenie to było treści tożsamej co obwieszczenie wywieszone w siedzibie Wojewody, tak więc i do niego należy odnieść uwagę dotyczącą treści oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Kolejny sposób poinformowania społeczeństwa o zamieszczeniu wydanej decyzji w publicznie dostępnym wykazie danych, wymagany w sytuacji, gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia, winien polegać na ogłoszeniu w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Taka sytuacja zachodziła w sprawie, ponieważ siedzibą organu właściwego, tj. Wojewody [...], jest G., natomiast planowana inwestycja nie przebiega przez to miasto. Zamierzona inwestycja ma przebiegać przez inne gminy, w tym gminę [...], odnośnie której skarżący formułuje zarzuty. Użyty w przepisie art. 3 pkt 19 P.o.ś. spójnik "lub" oznacza, że organ czyni zadość obowiązkowi informacyjnemu przynajmniej przez wybór jednego ze wskazanych sposobów podania informacji do publicznej wiadomości, a nie wyklucza też możliwości skorzystania jednocześnie z obu sposobów. Innymi słowy organ chcąc podać do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu decyzji w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach może to uczynić: 1) przez ogłoszenie w prasie; przy czym od razu należy podkreślić, że ogłoszenie to może być dokonane tylko w jednej gazecie oraz nie musi być dokonane w gazecie, która jest najbardziej poczytna na danym terenie, gdyż żaden przepis prawa tego nie wymaga; 2) w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia, tzn. przez które przebiegać ma planowana inwestycja; 3) przez ogłoszenie w prasie i (czyli z jednoczesnym ogłoszeniem) w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Wokół przedstawionego sposobu ogłoszenia informacji o decyzji w gminie [...] powstał spór. Mianowicie organ ów obowiązek zrealizował (z tym że jak w poprzednich przypadkach z tożsamym zastrzeżeniem co do treści ogłoszenia i wpływu tego uchybienia na wynik sprawy) przez wywieszenie obwieszczenia zawierającego zawiadomienie o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] w dniach od 9 sierpnia do 4 września 2007r. (nie jak błędnie podano w zaskarżonym postanowieniu w dniach od 6 do 20 lipca 2007r.). Należy więc rozumieć, iż wybrał sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Tymczasem skarżący w toku postępowania sądowego (w tym i na rozprawie) wywodził, iż w gminie [...] przyjętym zwyczajem jest umieszczanie ogłoszeń w jednej gazecie lokalnej i jednocześnie na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy [...]. Ostatecznie wywody te sprowadził do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia zwyczajowego sposobu ogłaszania informacji dotyczących znacznej społeczności w gminie [...], lecz uznania, że stosowne obwieszczenia wywiesza się wyłącznie na tablicy ogłoszeń. W ocenie Sądu kwestia ta będzie wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ. Ostatnim wymaganym przez art. 32 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 3 pkt 19 P.o.ś. sposobem podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu wydanej decyzji w publicznie dostępnym wykazie jest obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Z akt administracyjnych nie wynika, aby takiemu obowiązkowi organ zadośćuczynił. W żadnym wypadku za spełnienie tego obowiązku nie może być uznane podanie zawiadomienia o decyzji w siedzibach urzędów gmin, na terenie których planowana jest inwestycja. Niemniej jednak, aby skarżący mógł skutecznie powoływać się na wykazane uchybienie organ powinien zbadać, czy skarżący we wniosku o przywrócenie terminu uprawdopodobnił, że żaden z pozostałych sposobów ogłoszenia informacji o decyzji nie był wobec niego skuteczny. Powyższe dowodzi, iż organ nie wyjaśnił sprawy, zwłaszcza w zakresie punktów 3 i 4 określających sposoby podania do publicznej wiadomości informacji o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sposób pozwalający na podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia. Zatem wydane postanowienie należało uznać za przedwczesne. Organ – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – jest obowiązany mieć na względzie treść niniejszego orzeczenia i wytyczne w nim sformułowane. W szczególności winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające sprowadzające się do ustalenia przyjętego zwyczajowo sposobu ogłaszania w gminie [...] informacji mających dotrzeć do ogółu społeczności gminnej. W konsekwencji wykazać, że ogłoszenie informacji o decyzji środowiskowej nastąpiło w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie [...]. Ustaleń tych organ winien dokonać opierając się na wyjaśnieniach dotyczących wskazanej okoliczności uzyskanych bezpośrednio od Urzędu Miejskiego w [...]. Ostatecznie organ przeprowadzi weryfikację wniosku skarżącego o przywrócenie terminu w aspekcie przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. Będzie miał na uwadze fakt, iż to strona powinna uprawdopodobnić, że pomimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać danej czynności w terminie z powodu wystąpienia od niej przeszkody niezależnej, czyli bez własnej winy. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postanowiono w pkt 2 na zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.