II SA/Lu 322/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia ]...[. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskiem z dnia 6 listopada 2008 r. Własnościowa Spółdzielni Mieszkaniowa "a" w Lublinie zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy muru oporowego przy zespole zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. J. w L. na działkach nr 24/8, 29/1, 29/2, 29/3. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 31 [...] 2008 r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił WSM "a" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego. Jako podstawę prawną organ przyjął art. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia 17 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych prac przy realizacji przedmiotowego muru, co oznaczało, że inwestycja ta będzie mogła być kontynuowana po złożeniu stosownych dokumentów i uzyskaniu pozwolenia na budowę. W trakcie postępowania inwestor złożył wszystkie niezbędne dokumenty co uprawniało organ do udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy muru oporowego. Od decyzji tej odwołała się do Wojewody M. S., której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego na paterze w budynku stanowiącym własność WSM "a" położonym bezpośrednio przy budowanym przez tę Spółdzielnię murze oporowym. Obszernie uzasadniając posiadanie interesu prawnego w sprawie wskazywała, iż powinna być stroną niniejszego postępowania. Przedmiotowa inwestycja bowiem wpływa bezpośrednio na jej prawa poprzez ograniczenie korzystania ze spółdzielczego prawa do lokalu. Budowa muru oporowego i drogi spowodowały w jej lokalu pęknięcia ścian i stropów oraz ograniczenia dostępu światła dziennego do mieszkania. Z tych względów wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego muru. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2009 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, iż odwołanie nie pochodzi od strony tego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż obecnie przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Przepis ten wyłączył możliwość stosowania w takim postępowaniu art. 28 k.p.a. Obecnie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu w niniejszej sprawie obejmuje zaś działki nr 24/8, 29/1, 29/3, 29/4 i 29/5. Skoro więc odwołująca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą którejkolwiek z tych działek, to nie jest uczestnikiem postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję M. S. powtórzyła zarzuty odwołania wskazując na istnienie po jej stronie interesu prawnego do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odmienne stanowisko narusza - zdaniem skarżącej - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W jej bowiem ocenie w budynkach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych w sprawach budowlanych interesy członków spółdzielni reprezentują jej organy. Nie jest to jednak regułą, gdyż w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne narusza uzasadnione interesy członka spółdzielni, to wówczas osoba ta jest stroną właściwego postępowania budowlanego. A zatem w szczególnych sytuacjach prawo dopuszcza udział członka spółdzielni, jako strony postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej taka szczególna sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, bowiem roboty budowlane na które organ udzielił pozwolenia na budowę spowodowały w lokalu skarżącej pęknięcia ścian i stropów, a ponadto ograniczają dostęp światła dziennego do tego lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a.. Na mocy tej decyzji organ odwoławczy uznał, iż M. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu takie stanowisko organu odpowiada prawu i w pełni zasługuje na akceptację. Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zgodnie z ogólną zasadą zawartą w art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co więcej, interes prawny lub obowiązek ma wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Jednakże, co należy podkreślić, przepisy ustaw szczególnych niejednokrotnie modyfikują bądź precyzują pojęcie strony postępowania administracyjnego. Wówczas ustalanie kręgu stron danego postępowania nie odbywa się na podstawie ogólnej reguły zawartej w art. 28 k.p.a. lecz na podstawie regulacji tych właśnie ustaw szczególnych. Modyfikacje takie zawierają również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i to odnoszące się do poszczególnych faz postępowania związanych z całością procesu inwestycyjnego. W myśl bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art. 40 ust. 3), zaś w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7). Skoro więc przepisy Prawa budowlanego we własny sposób określają krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2) to zupełnie chybione są twierdzenia skarżącej, iż w przedmiotowym postępowaniu posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten został bowiem wyłączony z takiego postępowania właśnie przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. Również w myśl uzasadnienia rządowego projektu nowelizacji art. 28 Prawa budowlanego wprowadzonej z dniem 11 lipca 2003 r. na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – (druk sejmowy nr 493 z 15 maja 2002 r., str. 41) omawiany przepis jest przepisem procesowym szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Oznacza to tym samym, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przestało być uzależnione od posiadania interesu prawnego w tej sprawie, a kryterium decydującym o uzyskaniu statusu stron w tym postępowaniu jest bycie właścicielem, użytkownikiem wieczystym albo zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym kontekście bezspornym jest, iż budynek wielorodzinny w którym zamieszkuje skarżąca znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (muru oporowego). Jednakże skarżąca nie posiada ani do budynku ani do gruntu znajdującego się pod nim żadnego tytułu prawnego wymienionego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca nie jest bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystymi ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Sam fakt posiadania własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu znajdującego się w budynku leżącym w obszarze oddziaływania obiektu nie tworzy uprawnień bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy bowiem wskazać, iż jak stanowi art. 244 k.c., własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ma własne ustawowo zdefiniowane cechy, nie podlegające modyfikacji. Innymi słowy własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie jest własnością lecz jest prawem na rzeczy cudzej, której właścicielem jest konkretna spółdzielnia mieszkaniowa. W imieniu Spółdzielni działa zarząd, który reprezentuje ją także na zewnątrz. Spółdzielnie mieszkaniowe są też reprezentantami interesów swoich członków. Natomiast w sytuacji, gdy członkowie spółdzielni, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie zgadzają się ze stanowiskiem władz spółdzielni, które ich zdaniem narusza ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu, mogą stanowisko to kwestionować bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego regulowanego przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego postępowania, w którym decyzja ta została wydana. Konsekwencją braku przymiotu strony musiało być umorzenie postępowania odwoławczego. Ubocznie, i już jedynie dla porządku wskazać trzeba, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej nie może mieć on zastosowania. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 650/07, opubl. Lex nr 483242). Odnośnie zaś kwestii istnienia interesu prawnego członka spółdzielni mieszkaniowej w znaczeniu art. 28 k.p.a. uprawniającego go do bycia stroną postępowania, wskazać należy, iż również w tym wypadku dominuje pogląd, że status strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje spółdzielni nie zaś poszczególnym członkom takiej spółdzielni. Od stanowiska tego jednakże dopuszczalny jest – odmiennie niż w sytuacji stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – wyjątek. Mianowicie w orzecznictwie akcentuje się, że w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes, przysługuje mu status strony takiego postępowania (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1610/99, opubl. Lex nr 53445). Skoro jednak postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z uwagi na jego przedmiot prowadzone było w oparciu o treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nieuzasadnione i prawnie bezskuteczne było powoływanie się przez skarżącą na naruszenie jej własnego interesu prawnego. Dowodzenie istnienia tego interesu dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach gdy o przymiocie strony rozstrzyga organ na zasadach art. 28 k.p.a,, co w przedmiotowej sprawie nie miało i nie mogło mieć miejsca. Zatem, w ocenie Sądu słusznie Wojewoda przyjął, iż odwołanie w niniejszej sprawie nie zostało wniesione przez stronę postępowania, co implikowało konieczność umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego (zobacz w tym względzie uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Skoro takie właśnie orzeczenie zawiera zaskarżona decyzja, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec oddalenia skargi Sąd nie mógł też uwzględnić wniosku skarżącej o zasadzenie kosztów postępowania (w zw. z art. 200 tej ustawy).