II SA/Kr 967/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 kwietnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. II SA/Kr 967/09 Uzasadnienie Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez W. F., związanych z wykonywaniem betonowej obudowy płyty do składowania [...] na działce "1" w R.. Po przeprowadzeniu kontroli na działkach ew. nr "1" i "2" w dniu [...] maja 2004 r. i w dniu [...] października 2004 r. PINB w L. ustalił, że W. F. dokonał obetonowania istniejącego [...] zlokalizowanego przy budynku mieszkalno-inwestarsko-składowym, zlokalizowanym na przedmiotowej działce bezpośrednio przy granicy działki ew. "2" stanowiącej dojazd do działek ew. nr "3" i "4". Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB uznał, iż wykonywane przez inwestora roboty budowlane poprzedzone zostały zgłoszeniem zamiaru ich wykonywania do Starostwa Powiatowego w L. Oddział Zamiejscowy w M., organ ten nie wniósł sprzeciwu co do zgłaszanej inwestycji, a wykonane roboty nie naruszają warunków dokonanego zgłoszenia. Organ I instancji uznał, że fakt przyjęcia zgłoszenia przez Starostwo Powiatowe w L. był dla organu wiążący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym badania legalności wykonywanych robót, zatem przedmiotowe roboty nie noszą znamion samowoli budowlanej i nie ma podstaw prawnych i faktycznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. W dniu 25 października 2004 r., decyzją znak:[...] umorzył postępowanie prowadzone w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z obetonowaniem składu [...] jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego odwołał się M. Z.. Wojewódzki Inspektor Budowlany decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż w świetle dominującego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych do właściwego organu można uznać za prawidłowe jedynie wtedy, gdy zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy w tej sprawie zostały naruszone przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, tj. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Otwarta płyta betonowa została zrealizowana w granicy działki, a nie w odpowiednich odstępach od granicy działki sąsiedniej. Stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest nieuzasadnione, gdyż zostały naruszone w/w przepisy wykonawcze. Powyższe wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdzono, że nie ustalono kto był właścicielem działki nr ew. "2" oraz, że w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki "1", dlatego organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...].09.2008 r. na podstawie art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj.: Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z póz. zm.) nakazał rozbiórkę T. i W. F. wykonanej betonowej obudowy składu [...] przy budynku mieszalno - inwentarsko - gospodarczym, zlokalizowanym na działce ewidencyjnej numer "1" położonej w miejscowości R., gm. M.. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzonych kontroli - oględzin na działce ew. nr "1" w miejscowości R.: w dniach: [...] maja 2004 r., [...] października 2004 r., [...] maja 2008 i [...] lipca 2008 roku ustalono, iż w maju 2004 roku, inwestor W. F. wykonał roboty budowlane niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W ocenie PINB w L. bezspornym pozostał fakt, iż roboty budowlane związane z wykonaniem betonowej obudowy składu [...], stanowiącego urządzenie budowlane związane z budynkiem inwentarskim, zostały wykonane w oparciu o dokonane przez W. F. zgłoszenie do właściwego organu, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane, mając na uwadze, że lokalizacja obudowy [...] jest sprzeczna z przepisami techniczno - budowlanymi, wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, to jest betonowej obudowy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli W. i T. F. wnosząc o uchylenie nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 09.04.2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zmianami) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zmianami), po rozpatrzeniu ww. odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, ale wyciągnął błędne wnioski prawne. Po pierwsze, fakt, że inwestor W. F. zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych i w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie wniesiono sprzeciwu oznaczało, że wykonywane przez inwestora roboty budowlane były wykonywane legalnie i nie stanowiły samowoli budowlanej, która mogłaby prowadzić do wydania nakazu rozbiórki na podstawie powołanego jako podstawa prawna przepisu art. 49b ust. 1 powyższej ustawy. To na organie ciążyła odpowiedzialność za to, by planowana inwestycja, od której nie wniesie sprzeciwu, była zgodna z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, na które wskazuje skarżona decyzja. Inwestor nie może z tytułu uchybień czy błędów popełnionych przez organ administracyjny ponosić negatywnych konsekwencji. Stwierdził jednak, że organ I instancji mógł w inny sposób doprowadzić do likwidacji niewątpliwego stanu sprzecznego z prawem na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 bądź 4 ustawy, który ma zastosowanie do obiektów, do których nie mają zastosowania art. 48 i 49b, a które mimo dokonania zgłoszenia robót budowlanych spełniają określone w tym przepisie przesłanki. Z wyżej wymienionych powodów WINB w K. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., "wobec braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania". W dniu 4.05.2009 r. M. Z. wniósł, za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. z dnia 09.04.2009 r. znak [...]. Skarżący podniósł zarzut, iż zgłoszenie nie jest prawidłowe, ponieważ narusza przepisy techniczno-budowlane, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych do właściwego organu można uznać za prawidłowe jedynie wtedy, gdy zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący uważał, że W. F. powinien sam dołożyć należytej staranności, aby otrzymać potrzebną wiedzę, co do tego, co ma zrobić, aby jego decyzja była prawidłowa. Kolejnym zarzutem podniesionym w skardze był fakt, że w zgłoszeniu występowały braki, np. inwestor nie posiadał decyzji wójta o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki, gdy w gminie M. nie uchwalono planu przestrzennego zagospodarowania. Skarżący zwrócił uwagę również, iż będąc współwłaścicielem działki ew. nr "5", na której częściowo zlokalizowana jest wybudowana płyta nie udzielił zgody na jej zabudowę i przez nią nie mógł dojechać maszynami rolniczymi do swojej działki. Skarżący uważał, że inwestycja jest samowolą, zrealizowaną wbrew obowiązującym przepisom prawa budowlanego i dlatego wniósł skargę na decyzję WINB w K. wobec braku podstaw do uchylenia decyzji PINB w L. i umorzenia postępowania w I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Budowlany w K. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że umorzył postępowanie "rozpatrywane na podstawie art.49b ust.1 prawa budowlanego", informując, że sprawa może być rozpatrywana w innym trybie - wskazanym w art. 50 ust. 1 pkt 3 lub 4 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z powodu zasadności wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Organ II instancji prawidłowo ocenił, że zrealizowanej na podstawie skutecznie wniesionego zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu budowy betonowej obudowy składu [...], nie można uznać za samowolę budowlaną, w związku z czym podstawą orzekania w niniejszej sprawie nie mógł być art. 49b ustawy Prawo budowlane mający zastosowanie jedynie do sytuacji, gdy budowę zrealizowano bez dokonania zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Brak możliwości zastosowania ww. przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie oznacza jednak, że stała się ona bezprzedmiotowa. Sprawa dotyczy bowiem wykonanej budowy betonowej obudowy płyty do składowania [...], a nie "postępowania rozpatrywanego na podstawie art.49b ust.1 prawa budowlanego". Przedmiotem postępowania jest przecież konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Stanowisko organu odwoławczego identyfikujące sprawę administracyjną z przepisem prawa i stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. "wobec braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania" jest całkowicie niezrozumiałe i niekonsekwentne, skoro organ jednocześnie prawidłowo zauważył (i to zarówno w decyzji z dnia 9.04.2009 r. jak i decyzji z dnia [...].12.2007 r.), iż co do przedmiotowej budowy jako niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi winno się toczyć postępowanie w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Istnieje zatem podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Bezprzedmiotowość nie wynika też ani z przyczyn podmiotowych, ani z przyczyn przedmiotowych. Nie można zatem stwierdzić braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Brak zgłoszenia w ustawowym terminie sprzeciwu, właśnie ze względu na zamiar niezgodnej z prawem lokalizacji płyty i fakt, że to na organie ciążyła odpowiedzialność za to, by planowana inwestycja była zgodna z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, nie oznacza, że sprawa budowy tej płyty stała się bezprzedmiotowa. Stan sprzeczny z prawem dotyczący przedmiotowej obudowy [...] powinien zostać rozpatrzony w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.51 ust.7 w zw. z art.51 ust.1 pkt 1 i 2, ust.3 prawa budowlanego, mającym zastosowanie do innych niż określone w art. 49b ust. 1 prawa budowlanego przypadków prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem warunków określonych w przepisach, tym wypadku - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997r. Nr132 poz.877). Wyniki tego postępowania udzieliłyby podstaw do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes skarżącego. Wobec stwierdzenia naruszenia tego przepisu Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, wobec braku wniosku w tym przedmiocie nie orzeczono. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ww. rozważania prawne.