II SA/Kr 571/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi K.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2007r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 września 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał K.O. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem wykonanych już robót budowlanych związanych z rozbudową budynku handlowo-usługowego na działce nr 1 obr. [...] poprzez wykonanie obróbek blacharskich styku budynku będącego w rozbudowie z budynkiem posadowionym na działce nr 2 w sposób umożliwiający odprowadzenie wody opadowej do rur spustowych. Postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęte zostało na wniosek K.C. (właściciela działki nr 2 ) o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1 , jako niezgodnych z pozwoleniem na budowę, w wyniku czego wznoszony budynek jest wyższy niż projektowany, a realizowana inwestycja zagraża jego życiu i mieniu. W toku postępowania organ ustalił, że inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwolenia na budowę z dnia [...]12.2005r. nr [...] wydaną przez Starostę M. , a zatwierdzony projekt budowlany ma być realizowany w granicach m.in. działki 2 . Z treści Ekspertyzy Technicznej Nr [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, dołączonej do akt sprawy, a dotyczącej stanu budynku położonego na działce nr 2 wynika, iż uszkodzenia tego budynku mają związek z realizowaną na sąsiedniej działce rozbudową. Na podstawie przeprowadzonych przez PINB ustaleń i pomiarów dokonanych podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości organ stwierdził, iż rozbudowa budynku na działce nr 1 obr. [...] prowadzona jest co prawda zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, jednakże roboty budowlane związane z rozbudową budynku na działce 1 obr. [...] mogą spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu stan powyższy faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 50 art. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.). W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r PINB w M. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedstawiającej sposób zabezpieczenia przed wodą opadową styku sąsiadujących budynków. Organ administracji I instancji wskazał, iż z treści przedłożonej przez K.O. w dniu 17 sierpnia 2007r., ekspertyzy wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wynika iż inwestor wykonał potrzebne zabezpieczenia styków budynku. W ocenie technicznej przedstawiony został także sposób zabezpieczenia przed wodami opadowymi dylatacji między jego budynkiem, a budynkiem K.C. . Powyższe rozwiązania zakwestionował K.C. , twierdząc iż, brak jest możliwości wykonania w sposób prawidłowy obróbek blacharskich, które zabezpieczą styki obu budynków oraz, że przedstawione rozwiązania są wadliwe i niezgodne ze sztuką budowlaną. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem K.C. , uznając iż w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wykonania zabezpieczenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej jak również, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego czy też warunków pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji w dniu 28.09.2007r. odwołanie złożył K.C. , podnosząc, iż decyzja PINB uniemożliwia mu wpływ na prace wykonywane na jego budynku, a stanowisko organu zgodnie z którym istnieje możliwość wykonania odpowiednich zabezpieczeń, jest bezpodstawne i nie oparte na żadnych dowodach zgromadzonych w toku postępowania. Zdaniem K.C. zastosowanie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego jest niezasadne bowiem nie znaleziono możliwości zabezpieczenia jego mienia w związku z istniejącą rozbudową. Decyzją z dnia [...].12.2008r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r.- Dz.U. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. Dz.U. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż ten wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił zmiany stanu prawnego sprawy. Organ wskazał, na wyrok jak zapadł w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie w dniu 11.06.2008r., sygn. akt II SA/Kr 752/06. W wyroku tym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz decyzję Starosty M. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej inwestycji, wskazując na naruszenie przepisów § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał ponadto, iż organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa. Pozostawienie skarżonej decyzji w obrocie prawnym, zdaniem organu II Instancji doprowadziłoby do legalizacji robót budowlanych, które zostały wykonane niezgodnie przepisami prawa. Uznając za niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2008r. złożył K.O. . Skarżący podniósł, iż w wydanej decyzji organ II instancji nie wskazał na podstawie jakich przesłanek stwierdził, iż organ I instancji nie zbadał zgodności prowadzonych prac budowlanych z przepisami prawa, ani też nie wskazał na czym miały polegać ewentualne braki w przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżącego już sama treść decyzji organu I instancji, w której nakazano doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, świadczy o tym, iż kwestia ta była przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez organ. Dalej skarżący zarzuca organowi odwoławczemu błędną interpretację wyroku Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt. II SA/Kr 752/06 polegającą zdaniem skarżącego na tym, iż w ocenie organu, Sąd wydanym wyrokiem stwierdził niezgodność przedmiotowych robót budowlanych z § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącego Sąd nie badał kwestii zgodności z prawem wykonanych prac, lecz weryfikował trafność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący uważa, iż uzyskanie przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę jest równoznaczne, z tym, że wszelkie kwestie związane z prowadzoną przez niego inwestycją uznane zostały za zgodne z prawem. Opinia techniczna, która była przedmiotem oceny dokonywanej przez organ I instancji, oraz protokoły oględzin nieruchomości, świadczą o tym, iż błędny jest zarzut braku analizy wykonywanych prac, w zakresie jakim dotyczą zgłaszanych przez Pana C. zastrzeżeń. Skarżący podnosi także, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu II instancji, iż pozostawienie zaskarżonej decyzji w mocy doprowadziłoby do legalizacji robót budowlanych prowadzonych niezgodnych z prawem. Skoro bowiem organ uznaje za konieczne przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego, nie może równocześnie twierdzić, że wykonane roboty są niezgodne z prawem. Skarżący zarzuca, że WINB wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne bezpodstawnie przejął kompetencje organu I instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wskazując jakie ma zapaść rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) mówi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami których wystąpienie uzasadnia wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jest konieczność przeprowadzenia przez organy, postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Tak więc rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Zastosowanie możliwości jakie daje organowi wyższego stopnia dyspozycja art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli nie istnieje faktycznie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozmiarze o jakim mowa w tym przepisie jest naruszeniem przepisów postępowania o którym mowa w 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sytuacja taka zaistniała w niniejszym postępowaniu. Stanowisko organu administracji drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia. Organ administracji pierwszej instancji na skutek rozpoznania wniosku K.C. (właściciela działki nr 2 ) o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 1 , jako prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - na podstawie własnych oględzin, dokonanych pomiarów i ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę organ ten ustalił, iż rozbudowa budynku na działce nr 1 obr. [...] prowadzona jest wprawdzie zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, tym niemniej roboty budowlane związane z rozbudową budynku na działce 1 obr. [...] mogą spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na nieruchomości przyległej i powołując się na przepis art. 50 art. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji a następnie na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał K.O. wykonanie robót budowlanych polegających na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem wykonanych już robót budowlanych związanych z rozbudową budynku handlowo-usługowego na działce nr 1 obr. [...] poprzez wykonanie obróbek blacharskich styku budynku będącego w rozbudowie z budynkiem posadowionym na działce nr 2 w sposób umożliwiający odprowadzenie wody opadowej do rur spustowych. Postępowanie to zdaniem sądu jest prawidłowe. Powołany przez organ pierwszej instancji przepis 50 art. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z kolei art. 51 ust 1 pkt 2 mówi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wydane przez organu pierwszej instancji postanowienie z [...] lipca 2007 r. i decyzja z [...] września 2007 r. były zgodne z dyspozycją obydwóch w/w przepisów. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób sprzeczny z decyzją o pozwoleniu na budowę, organ ten ustala, iż co prawda prace budowlane działce nr 1 obr. [...] są prowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, ale w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia na działce sąsiedniej tj. powodując zalewanie dylatacji i penetrowaniu wilgoci w głąb szczeliny między budynkami, co skutkuje zawilgoceniem, zaciekami i zagrzybieniem ściany korytarza przylegającego bezpośrednio do wznoszonego budynku . Wydaje więc postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a przed upływem dwóch miesięcy od daty tego postanowienia, wydaje decyzję nakładającą na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem tj. prac które zabezpieczają sąsiedni budynek przed dalszą degradacją. Prowadzenie prac budowlanych, zgodnie co prawda z decyzją o pozwoleniu na budowę, ale w sposób zagrażający sąsiednim nieruchomością, czy wyrządzający im szkody, zdaniem sądu, jest prowadzeniem prac budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia i wyczerpuje dyspozycje 50 art. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją stwierdzenia takich naruszeń i zastosowania przez organ administracji sankcji o której mowa w art. 50 ust 1 jest z kolei nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem -na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2. Przy czym "stan zgodny z prawem" o jakim mowa w tym przepisie, w ocenie sądu tożsamy jest z dokonaniem zabezpieczenia w taki sposób by wyeliminować możliwość dalszego prowadzenia prac budowlanych w sposób który może zagrażać lub zagraża bezpieczeństwu mienia lub ludzi. Stanowisko organu drugiej instancji jest niezrozumiałe. Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11.06.2008r uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] oraz decyzję Starosty M. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej inwestycji i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną a na dzień wydania niniejszego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał jeszcze tej skargi. Tym niemniej wyrok dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę a nie sposobu prowadzenia robót budowlanych. Po drugie wyrok ten jest nieprawomocny, a decyzja na podstawie której prowadzone są prace budowlane w dalszym ciągu jest decyzją ostateczną. Po trzecie z kolei, nie zachodzi niebezpieczeństwo, by realizacja zaskarżonej decyzji mogła prowadzić do legalizacji robót budowlanych wykonanych w sposób niezgodny z przepisami prawa. Decyzja będąca przedmiotem badania sądu, ma celu zabezpieczenie sąsiedniej nieruchomości przed dalszymi naruszeniami związanym z nieprawidłowym zabezpieczeniem robót budowlanych i zalewaniem przez wodę deszczową budynku sąsiedniego, a nie legalizację prac budowlanych. Pogląd organu drugiej instancji jest w tym zakresie co najmniej dowolny. Przepis art. 51 ust 1 pkt 2 nie daje podstaw do wyprowadzenia takiego wniosku. Jak mowa o tym wyżej - przepis ten mówiąc o "... doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" stanowi o wymuszeniu na inwestorze wykonania prac zabezpieczających obiekt budowlany lub wymuszenia sposobu prowadzenia w nim dalszych prac, w taki sposób, by w dalszym ciągu nie stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Decyzja oparta na tym przepisie nie ma też żadnego związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.