II SA/Kr 978/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Wojewody z dnia 2 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 978/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 października 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom J.J. i K.J. zamierzenia budowlanego: "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego przebudową i nadbudową i niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi" do realizacji na działce nr ewidencyjny 1 w P. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż wniosek (o przebudowę i zmianę sposobu użytkowania) został złożony w okresie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył określone prawem dokumenty oraz oświadczenie inwestora o dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Podczas prowadzonego postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją złożoną przez inwestora i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Uwagi uczestników postępowania A. i W.K. zostały uwzględnione w projekcie budowlanym. Odnośnie uwag uczestników postępowania L.W. i B.W. organ stwierdza, iż sprawy dotyczące przepisów techniczno-budowlanych zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, a sprawy tzw. dobrego sąsiedztwa nie należą do jego kompetencji. Ponadto organ stwierdza, iż postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko nie przeprowadza się w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył B.W. zarzucając, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna, albowiem w dacie jej wydania nie zostało rozpatrzone zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego w sprawie postępowania. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewoda rozpoznając odwołanie B.W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż oceniając zgromadzony materiał dowodowy uznano, iż jest on wystarczający do udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Wskazując przepis art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane podniósł on, iż za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego w tym przyjęte w nim rozwiązania, odpowiada projektant, który musi legitymować się stosownymi uprawnieniami. Jak wynika z akt sprawy, osoby te (autorzy projektu) wymogi te spełniają. Odnośnie rzutów odwołania organ stwierdził, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Dlatego należy stwierdzić, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji bez potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia. Ponadto stwierdzono, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawiony do kwestionowania przyjętego w projekcie budowlanym sposobu ogrzewania budynku i przyjętego rozwiązania w zakresie wentylacji. W sprawie naruszenia ładu przestrzennego i zwiększenia intensywności zabudowy, organ stwierdza, iż inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla całej planowanej inwestycji a planowana inwestycja nie narusza postanowień tej decyzji. Organ wyjaśnia także, iż przedmiotowa inwestycja stanowi nadbudowę istniejącego budynki i zmianę sposobu jego użytkowania. Do takich inwestycji ustawodawca dopuścił możliwość spełnienia wymagań wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sposób inny niż w im określone, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z komendantem wojewódzkim właściwej straży pożarnej. Ekspertyzę taką inwestor przedstawił. Skargę na tą decyzje w dniu [...] maja 2009 r. złożyła L.W. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w związku z wydaniem przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania a następnie podjęcie tego postępowania w dniu 19 stycznia 2009 r. i wydaniem decyzji "w ekspresowym tempie" w dniu 20 stycznia 2009 r. pozbawiło to jej, jako strony, możliwości zapoznania się z materiałem wynikającym z postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. i ustosunkowania się do niego. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być przeprowadzona analiza ochrony środowiska lokalnego oraz informacja na temat bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w związku z projektowanym zamierzeniem budowlanym. W odpowiedzi na skargę organ administracji II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest przy tym w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a.. przesądza bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art. 135 p.ps.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten (w powiązaniu z art. 3) pozwala sądowi, podejmować takie czynności jakie uzna za niezbędne w celu wyeliminowania z obrotu prawnego tych aktów będących przedmiotem tej kontroli, które w jego ocenie naruszają obowiązujące przepisy. Zgodnie natomiast z art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania, była ocena decyzji organów administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorom J.J. i K.J. zamierzenia budowlanego: "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego przebudową i nadbudową i niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi" do realizacji na działce nr ewidencyjny 1 w P. - a więc pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania organów administracji publicznej w stosunku do stron postępowania, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Zasadę tą konkretyzują inne przepisy k.p.a. które w sposób szczegółowy określają obowiązki organu administracji i uprawnienia stron. Po stronie organu administracji z realizacją w/w zasady wiąże się mianowicie: obowiązek powiadomienia wszystkie podmioty, którym przysługuje status strony - o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), obowiązek umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez dostęp do akt administracyjnych (art. 73 kpa), umożliwienie im składania wniosków dowodowych (art. 78 k.p.a.), obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 79 § 1 k.p.a i możliwość wypowiedzenia się na tematy zebranego w sprawie materiału dowodowego pod rygorem uznania przez organ uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną (art. 81 k.p.a.). Obowiązkom leżącym po stronie organów administracji odpowiadają uprawnienia stron, a wyrażające się w uprawnieniu do czynnego ich udziału w postępowaniu, który bierze swój początek od prawidłowego powiadomienia strony o wszczęciu postępowania, umożliwieniu im przeglądania akt, składania wniosków dowodowych i czynnego udziału w przeprowadzanych dowodach i przede wszystkim możliwości wypowiedzenia się na ten przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Naruszenie przez organ administracji tych zasad, równa się naruszeniu przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy - w sytuacji, kiedy uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnień o których mowa wyżej, mogło doprowadzić do wydania decyzji wadliwej, z uwagi na błędne ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą tejże decyzji. W określonych sytuacjach, naruszenia te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co wymaga także ich oceny z uwagi na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Naruszenie przez organy administracji przepisu art. 10 k.p.a. było przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Dla przykładu można tu przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99, (LEX nr 47888) w którym orzeczono, iż poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, wbrew poglądowi organu odwoławczego, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Stanowisko zajmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonym orzeczeniu w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W postępowaniu przed organem I instancji doszło do rażącego, zdaniem sądu, naruszenia przez organ administracji zasady o której mowa w art. 10. Mianowicie, jak wynika z akt administracyjnych, po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę (przebudowę i zmianę sposobu użytkowania) i uzupełnieniu na żądanie organu jego braków, organ ten zawiadomił pozostałe strony (w tym skarżącą) o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego. W dniu [...] grudnia 2008 r. organ zawiesił postępowanie na wniosek inwestora. Po złożeniu przez inwestora w dniu 19 stycznia 2009 r. ekspertyzy technicznej tego samego dnia organ wydaje decyzję o podjęciu zawieszonego postępowania i następnego dnia tj. 20 stycznia 2009 r. wydaje decyzję - nie informując wcześniej żadnej ze strono zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym tj. ekspertyzą techniczną, która to ekspertyza w ocenie organu spełnia kryteria by uznać ją usuwającą nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego do którego zobowiązywał organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Organ I instancji pozbawił tym samym strony możliwości zapoznania się z tą (kompletną zdaniem organu administracji) dokumentacją i zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Zdaniem sądu postępowanie takie rażąco narusza przepis 10 k.p.a. nie zapewniając stronom czynnego udziału w całym postępowaniu i uniemożliwiając w zasadzie wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji. Ponadto zauważyć należy, iż w postanowieniu z dnia [...] listopada 2008 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego poprzez doręczenie: mapy sytuacyjno -wysokościowej, warunków zasilania w energię elektryczną i prawidłowo wykonanego projektu zagospodarowania działki zgodnie z aktualnymi przepisami ustawy Prawo budowlane albowiem dołączona do projektu część graficzna zagospodarowania nie obejmuje: odległości budynku przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania i nadbudowy w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich działek. Złożony przez inwestora dokument w dniu 19 stycznia 2009 r. to ekspertyza techniczna o której mowa w § 2 ust 2 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) Przepis ten stanowi, iż przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Przepis ten wprowadza możliwość odstępstwa od normowanych rozporządzeniem warunków technicznych i usytuowania obiektów budowlanych, w tym także tych, które są objęte zamiarem przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania. Tak więc inwestor nie przedłożył organowi żądanych dokumentów w zakresie uzupełnienia kompletności projektu budowlanego, ale zupełnie inny dokument, który zawiera co prawda pewne informacje których brak było w projekcie budowlanym, ale nie wszystkie jakich organ żądał w postanowieniu z [...] listopada 2008 r. Do ekspertyzy tej, ani też wcześniej, inwestor nie przedłożył żądanych w postanowieniu dokumentów. Brak konsekwencji organu administracji w tym zakresie, jest dla sądu niezrozumiały. Ponadto załączona przez inwestora ekspertyza techniczna nie spełnia wymogów, o których mowa w § 2 ust 2 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wnikając w merytoryczną treść tej ekspertyzy, zauważyć należy, iż zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu ekspertyza ta powinna być uzgodniona z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem pismo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej dnia 9 stycznia 2009 r. dołączone jako uzgodnienie - jest odmową dokonania uzgodnienia. W piśmie tym komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznając, zdaniem sądu błędnie, iż z uwagi na treść ekspertyzy, podaje, że stanowisko rzeczoznawcy jest wiążące i dlatego komendant nie może uzgodnić ekspertyzy w trybie § 2 ust 2 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podkreślić należy, iż w sytuacji ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na przebudowę a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie spełniającego norm odległościowych określonych w § 12 rozporządzenia (a przedmiotowa inwestycja norm tych nie spełnia), załączenie do projektu budowlanego prawidłowej, kompletnej i posiadającej wymagane uzgodnienia ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 2 ust 2 pkt 2 rozporządzenia warunkiem - jest koniecznym do uzyskania pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku. Wskazane wyżej uchybienia stanowią także samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zważywszy na powyższe okoliczności, na mocy wyżej przytoczonych przepisów orzeczono jak w sentencji.