IV SA/Wa 1031/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej działką o numerze [...] o powierzchni 0,3645 ha, położonej w S. "[...]" stanowiącą byłą własność J. i J. R. J. R. zmarł w dniu [...] kwietnia 1997 r., zaś cały spadek po nim nabyła na podstawie dziedziczenia testamentowego córka J. R., która ponadto jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej matki J. R. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż postępowanie toczy się z wniosku (sprecyzowanym ostatecznie w piśmie z dnia 23 stycznia 2008 r.) J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...]. W ocenie organu administracji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. nie jest dotknięta wadą nieważności. Organ wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż przejecie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 28 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), zwanej dalej "upgr". Następnie organ wskazał, iż przedmiotowe gospodarstwo J. i J. R. posiadali na podstawie aktu własności ziemi nr [...] wydanego przez Urząd Gminy i Miasta w S. na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), zwanej dalej "urwgr". W akcie tym wskazano J. i J. R. jako właścicieli działek oznaczonych nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,8592 ha. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 upgr nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Ponadto kpa w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji stwierdzał, że podania wszczynające postępowanie administracyjne mogą być wnoszone do odpowiednich organów pisemnie, telegraficznie, a także ustnie do protokołu. Organ w toku postępowania nie odnalazł wniosku J. i J. R. dot. przejęcia omawianej nieruchomości za spłaty pieniężne. Co prawda podjęto próby wyjaśnienia czy był składany (zapytanie J. R. oraz J. R.), jednakże nie udało się organowi ustalić czy był w rzeczywistości złożony. W związku z powyższym organ przyjął, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Jednakże o tym, iż decyzja z 1975 r. została wydana zgodnie z wolą byłych właścicieli świadczy zdaniem organu fakt, iż Ci ostatni nie kwestionowali powyższej decyzji w drodze odwołania ani w trybie nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto pobrali należne za przejęte nieruchomości spłaty pieniężne. W zarzutach z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnioskodawczyni wskazuje iż byli właściciele nie otrzymali za przejętą nieruchomość renty, ani żadnych spłat pieniężnych a jedynie groszową zapłatę, co w ocenie organu potwierdza, iż spłaty pieniężne otrzymano, jedynie kwestionowana jest ich wysokość. Organ opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide wyrok z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1946/06) stwierdza, iż wobec braku dowodów potwierdzających, iż decyzja była wydana wbrew woli strony, jej stwierdzenie nieważności z powodu naruszenia procedury byłoby niedopuszczalne z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego. Rażąca wadliwość nie może być domniemana, co przekładając na grunt niniejszej sprawy nie pozwala wykluczyć, iż wniosek byłych właścicieli o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony lecz nie udało się go po takim czasie odnaleźć. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. nie została wydana wbrew woli byłych właścicieli. Pomimo braku w aktach administracyjnych wniosku byłych właścicieli, nie można przyjąć, iż go nie było, gdyż pozostałe okoliczności sprawy (treść decyzji, brak odwołania) wskazują, iż przejęcie omawianej nieruchomości nastąpiło za zgodą byłych właścicieli. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi J. R. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż postępowanie przed Ministrem zostało oparte na domniemaniach, a nie na zgromadzonych oryginalnych dokumentach (z góry założono, iż przejęcie nastąpiło za zgodą byłych właścicieli) oraz że decyzja została wydana mimo braku wniosku byłych właścicieli o przekazanie gospodarstwa rolnego za spłaty, co potwierdzają: - decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] - dotycząca przymusowego wykupu nieruchomości rolnych położonych w S. o łącznej powierzchni 216 ha 7014 m2, w skład których wchodziły ponadto grunty rodziców skarżącej; - postanowienie Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] - dot. wyceny wywłaszczonego gruntu na kwotę 4.374 zł wydane jeszcze przed złożeniem wniosku przez byłych właścicieli; - niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] daty z jaką złożono wniosek o przyjęcie przedmiotowej nieruchomości; - pismo z dnia 7 sierpnia 1995 r. nr [...] w którym mówi się, iż w aktach Urzędu Miasta i Gminy w S. brak jest wniosku o przekazanie w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne; - pismo Urzędu Rejonowego Oddział Geodezji w Z. [...] z 1994 r. z którego wynika, iż w 1996 r. zostanie rozpoznana sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem prawa na podstawie złożonego wniosku; - wniosek rodziców skarżącej o wyrównanie odszkodowania; - fakt wybudowania stodoły oraz chlewa i zakup dwóch samców bydła domowego do odchowu poddający pod wątpliwość dobrowolność oddania gruntu na rzecz Skarbu Państwa (nieracjonalne byłoby czynienie nakładów na przekazywane gospodarstwo); - niespodziewaność decyzji wynikająca z konieczności oddania w 1975 r. całej trzody chlewnej do skupu żywca. Nadto skarżąca wskazuje iż jej rodzice byli zdrowi i w odpowiednim wieku by gospodarzyć na roli, nie musieli więc jej za "grosze oddawać". Nadto matka skarżącej nie miała kwalifikacji do innej pracy, więc na skutek decyzji wywłaszczeniowej zmuszona była ukończyć szkołę aby zdobyć zatrudnienie. Skarżąca nadto wywodzi, iż wbrew twierdzeniu organu, byli właściciele nie otrzymali też należnych spłat pieniężnych, pobrali jedynie jednorazową zapłatę w wysokości ceny jałówki, co na dzisiejsze realia odpowiada 1500 zł. Ostatecznie skarżąca przywołuje, iż decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. została wydana z naruszeniem prawa. W związku z powyższym zdaniem skarżącej należy stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. została wydana wbrew woli byłych właścicieli, bez ich wniosku co przemawia za stwierdzeniem jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2009 r. skarżąca wskazała, iż akt własności ziemi powstał w 1976 r. zaś decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. jest z 1975 r., co jej zdaniem świadczy o tym, iż rodzice nie mogli oddać nieruchomości rolnych za ich zgodą bez okazania dowodu własności, gdyż jeszcze go wtedy nie posiadali, a który mogli wyrobić od 1971 r. Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania. Nadto, J. R. wniosła o przeniesienie rozprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdyż skarżąca pragnie być na rozprawie pomimo, iż stawiennictwo na niej jest nieobowiązkowe, zaś w chwili obecnej zamieszkuje w S., gdzie opiekuje się chorą matką, a G. są bliżej S. niż W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem, dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ administracji bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W niniejszej sprawie, badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana na podstawie przepisów art. 28 i 31 upgr. Art. 28 ust. 1 upgr pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Przejęcie części nieruchomości może nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 upgr). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 upgr) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosuje się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 upgr), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne części gospodarstwa rolnego w postaci działki nr [...] o powierzchni 0,3645 ha, położonego w S. "[...]", stanowiącego własność J. i J. R. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi wynika, iż małżonkowie R. stali się z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] o powierzchni 0,8592 ha, położonych w S. Akt własności ziemi potwierdzający ten fakt został wydany dnia [...] stycznia 1976 r. na podstawie art. 1, 5 i 12 urwgr. Wskazać należy, iż z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji w postaci aktu własności ziemi, data jego wydania, późniejsza niż data decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca w niniejszym postępowaniu, nie ma znaczenia prawnego, gdyż małżonkowie R. stali się właścicielami wymienionych w akcie własności działek w dniu wejścia w życie urwgr tj. w dniu 4 listopada 1971 r., zaś akt własności ziemi jedynie potwierdzał nabycie własności ex lege. Z tego względu, zarzut czyniony przez skarżącą, iż jej rodzice nie mogli oddać nieruchomości rolnych bez okazania dowodu własności, gdyż jeszcze go wtedy nie mieli, uznać należy za chybiony. Jednakże konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie może toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 upgr. Gdyby zaś, bez wniosku postępowanie się toczyło, byłoby w świetle powyższego przepisu obarczone wadą prawną skutkującą jego nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja wydana w toku takiego postępowania wydana by była z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 1 upgr. Wobec powyższego koncepcja organu, iż brak wniosku jest jedynie uchybieniem procesowym, jest błędna. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. co prawda wynika, iż została ona wydana na wniosek małżonków R. i którym to także miała być doręczona (zostali wymienieni w rozdzielniku decyzji). Jednakże w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, wniosku rodziców skarżącej o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne nie odnaleziono. Brak jest również jego daty. W celu wyjaśnienia powyższej kwestii, Minister zwrócił się do skarżącej z zapytaniem, czy jej rodzice składali wniosek o przejęcie omawianej nieruchomości. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, iż nie pamięta czy rodzice wystąpili z takim wnioskiem, gdyż była wtedy małoletnia. Odpowiedzi w tej kwestii nie jest w stanie także udzielić J. R., gdyż jest po udarze mózgu. Wskazać należy, iż w aktach administracyjnych brak jest informacji, by organ w celu odnalezienia wniosku zwracał się do właściwych archiwów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że skoro nie odnaleziono formalnego wniosku o przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to przyjąć należy, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Stanowisko to odwołuje się do domniemania złożenia wniosku, czego nie można pogodzić z treścią art. 28 ust. 1 upgr, który wprost i bezwzględnie wymaga wniosku właściciela nieruchomości wyrażającego jego wolę do przejęcia gospodarstwa rolnego w całości lub części na własność Państwa. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu, "że nawet w przypadku uchybienia polegającego na braku formalnego wniosku strony nie można uznać, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo", skoro od decyzji tej zainteresowani nie składali odwołania, nie kwestionowali jej w żadnym z trybów nadzwyczajnych, "w związku z czym należy uznać, że przejecie nieruchomości na rzecz skarby Państwa było zgodne z ich wolą". Wymóg złożenia wniosku przez właściciela gospodarstwa rolnego wiąże się z tym, że to z jego woli wynika prawo wszczęcia postępowania administracyjnego o przejęcie na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub w części za spłaty pieniężne. Jeżeli takiego wniosku rolnika nie było, a mimo to postępowanie w przedmiocie przejęcia zostało wszczęte, to postępowanie takie jest od początku obarczone wadą nieważności. Wady tej nie może sanować fakt niezłożenia przez właściciela odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne. Wskazać należy, iż J. R. w skardze, szczegółowo analizując zebrany przez organ materiał dowodowy, w szczególności sformułowania zawarte w orzeczeniach administracyjnych argumentuje, iż takiego wniosku nigdy nie było. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, iż decyzją tą została jednocześnie uchylona poprzednia decyzja wydana w tym przedmiocie z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 1975 r. odnoszące się do ceny wykupu. Akty te nie znajdują się w aktach przedmiotowego postępowania, w związku z czym organ nie sprawdził czy ewentualnie przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. nie został złożony wniosek o jakim mowa w art. 28 ust. 1 upgr. Niewyjaśnienie przez organ naczelny powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez znaczenia jest natomiast podniesiony przez skarżącą zarzut braku spłat pieniężnych za przekazaną nieruchomość (otrzymano jedynie jednorazową zapłatę). Wskazać należy, iż jeszcze w 1994 r. małżonkowie R. złożyli wniosek o wyrównanie odszkodowania z tytułu niskiej kwoty otrzymanej zapłaty. Wniosek ten, oraz oświadczenie zawarte w skardze potwierdza, iż rodzice skarżącej otrzymali zapłatę za przekazaną ziemię, jednakże po latach stwierdzili, iż nie jest dla nich satysfakcjonująca. Jednakże dla oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. nie może ta kwestia mieć wpływu. Jednocześnie w toku postępowania nie ujawniono aby ówcześnie dokonano szacunku nieruchomości w sposób oczywiście wadliwy. Z kolei samo powołanie się przez skarżącą na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewody [...] stwierdzającą, iż decyzja z 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż decyzja ta na skutek orzeczenia kastoryjnego - ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie uprawniony jest do odmiennej oceny okoliczności faktycznych i prawnych o ile jasno wywiedzie przesłanki sformułowania innego stanowiska. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego zmiany właściwości Sądu, z uwagi na zapis art. 13 § 2 ppsa, który stanowi, iż do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który ma siedzibę w W., stąd właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy był tutejszy Sąd. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 1 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.