II OSK 127/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1276/09 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi Z. P. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w T. W uzasadnieniu podał, że inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. co stanowi podstawę do orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że nie miał możliwości orzeczenia o rozbiórce części obiektu, ponieważ jest to możliwe tylko w takim zakresie, w jakim ta część stanowiłaby samodzielną konstrukcyjnie całość, natomiast stan zaawansowania prac wykluczał również zastosowanie nakazu wstrzymania dalszych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. P., podnosząc, że w jego ocenie budynek został posadowiony zgodnie z dokumentacją i pozwoleniem na budowę, a jedynie państwo K. przekroczyli o 2 m granicę jego posesji, budując swoje ogrodzenie. 3. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego skarżona decyzja była prawidłowa. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor wybudował przedmiotowy obiekt z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odległość południowego narożnika budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej nr [...] wynosi 2,85 m, podczas gdy zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę winna ona wynosić 3,5 m. Nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 15 lutego 2008 r. projektu zamiennego nie został dopełniony wobec czego zasadnym było zastosowanie przez organ I instancji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Niemożliwa była rozbiórka części obiektu z uwagi na okoliczność, że może być orzeczona tylko wówczas, gdy jej wykonanie nie ma wpływu na istnienie pozostałej części obiektu budowlanego i prawidłowość jego funkcjonowania jako całości techniczno-użytkowej. Rozbiórka części obiektu – narożnika przedmiotowego budynku – doprowadziłaby do naruszenia konstrukcji obiektu, co mogłoby spowodować, że obiekt budowlany oddany do użytkowania nie spełnia wymagań podstawowych w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, co z kolei stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa budowlanego określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Brak zgodności realizowanego zamierzenia budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym został wykazany, a kwestia zmiany przebiegu granicy działek nr [...] i [...] w T. należy do kompetencji sądu powszechnego i nie podlega ocenie organu w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. P., zarzucając naruszenie przepisów z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację polegającą na mylnym ustaleniu, że skarżący w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego interpretację polegającą na utożsamieniu miejsca posadowienia ogrodzenia z granicą działki budowlanej. Ponadto, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że skarżący w sposób istotny odstąpił od wskazań zatwierdzonego projektu budowlanego i posadowił obiekt budowlany w nienormatywnej odległości od granicy działki oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim niewykazanie, z jakiej przyczyny utożsamiono ogrodzenie z granicą sąsiedniej działki budowlanej, od której należy obliczać odległość posadowienia obiektu budowlanego. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd. 6. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu, stan faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, został prawidłowo ustalony przez organy, a więc nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. Bezspornym jest, że inwestor prowadził przedmiotową budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy T. w dniu [...] grudnia 2000 r., zatem budowa ta nie stanowiła samowoli budowlanej. Bezspornym jest również, że decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. nakładająca na inwestora obowiązki w celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3) nie została przez inwestora wykonana i w związku z powyższym organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Bez przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie było możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki jedynie części obiektu (narożnika), ponieważ prowadziłoby to do naruszenia jego konstrukcji i zagrażałoby stabilności całej konstrukcji. Nie sposób w związku z powyższym zgodzić się z zarzutem skargi o naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż treść tych przepisów daje wyraźną podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego i nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – skarżący w żaden sposób nie wykazał, że granice między przedmiotowymi działkami przebiegają inaczej niż na mapach znajdujących się w aktach, co spowodowało w ocenie skarżącego błędne obliczenie odległości narożnika budynku od granicy działki. Nadto, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiony został stan faktyczny ustalony przez organ oraz wskazane zostały dowody, które posłużyły organowi do jego ustalenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w sposób właściwy powołał przepisy prawa stanowiące podstawę jego decyzji oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. 7. Skargę kasacyjną wniósł Z. P. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. – art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną interpretację polegającą na mylnej ocenie, iż skarżący uchybił terminowi do wykonania obowiązku polegającego na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji gdy wzniesiony przez niego budynek zachowuje prawidłową odległość od granic sąsiedniej nieruchomości, – art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest na działce w sposób odpowiedni do warunków miejscowych. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w razie nie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a tylko przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Nadto w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 192 P.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skarżący podał, że rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne powinno uwzględniać art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając (...) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. W związku z powyższym istotne odstępstwa wykazane w poprzedzającym niniejszą sprawę postępowaniu w sprawie usunięcia niezgodności pomiędzy robotami budowlanymi skarżącego, a zatwierdzonym projektem budowlanym mają nieznaczny charakter. Skarżący uważa, że niniejsze postępowanie winno być zawieszone, gdyż decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego wydana została w związku z ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną stwierdzającą występowanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podnosi, że negatywne rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykonanie nakazu rozbiórki może spowodować nieodwracalne skutki w jego majątku i sytuacji bytowej jego rodziny. 8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. K. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak uzasadnionych podstaw, a także o niezawieszanie postępowania z urzędu. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Mimo, że została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika to z jej treści wynika nieznajomość podstawowych zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych. Zarówno art. 51 ust. 1 pkt 3 jak i ust. 5 – Prawa budowlanego z 1994 r. adresowane są do właściwych organów administracyjnych normując ich postępowanie w sytuacjach odpowiadających dyspozycji tych przepisów. Jedyne zdanie uzasadnienia wyroku odnoszące się do nich brzmi: "(...) treść tych przepisów daje wyraźną podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego i nie wykonał nałożonych na niego obowiązków" (s. 6). Stawiając, jak czyni to skarżący zarzut błędnej wykładni należałoby – w odniesieniu do powyższego sformułowania – wskazać, na czym polega błąd Sądu w zrekonstruowaniu treści tej normy i jak przepis ten powinien być rozumiany. Zamiast tego w nader lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności zupełnie nie związane z wykładnią wskazanej normy. Zarzut "poprzez błędną interpretację polegającą na mylnym ustaleniu, że skarżący uchybił terminowi (...)" nie ma nic wspólnego z treścią przepisu. "Ustalenie" co do zachowania bądź uchybienia wyznaczonego terminu jest elementem stanu faktycznego sprawy i jako takie może być podważone wyłącznie poprzez stosowny zarzut natury procesowej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami K.p.a.). 2. Również kwestia odległości budynku od granicy jest elementem stanu faktycznego, którego prawidłowość nie może być kontrolowana w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego jakim jest art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego. Brak wskazania w jakiej postaci nastąpiło to naruszenie (por. art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) świadczy o braku staranności przy sporządzaniu środka odwoławczego. 3. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd nie ma możliwości (ani nie widzi takiej potrzeby) odniesienia się do kwestii, niezwiązanych z treścią tych zarzutów. Stwierdzić jedynie należy, że tak zredagowana skarga kasacyjna nie daje żadnej możliwości dokonania kasacyjnej kontroli zaskarżonego wyroku, wobec czego podlegała ona oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).