II SA/Lu 164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] rozstrzygające o zarzutach A.S.; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za bezzasadne zgłoszone przez A. S. zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 12 lipca 2007 r. A. S. zgłosił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 lipca 2007 r. nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku nałożonego w decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. W piśmie zawierającym zarzuty A. S. podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ administracji, jak podkreślił, pominął fakt, iż obowiązek nałożony powyższą decyzją został częściowo wykonany (naprawiono pokrycie dachu na budynku ubikacji). Zobowiązany złożył również zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazał ponadto, że do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2004 r. utrzymującej w mocy powołaną decyzję z dnia 16 lipca 2004 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest bezzasadny, gdyż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym żadnego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu wskazywane przez zobowiązanego częściowe wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, które może nastąpić jedynie w przypadku wykonania wszystkich robót określonych w decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 14 maja 2008 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do uchylenia i umorzenia postępowania, gdyż zarzuty te dotyczą stosowania przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane, które były podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2004 r. utrzymująca w mocy powołaną decyzję z dnia 16 lipca 2004 r. również nie ma wpływu na prawidłowość postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 20 lipca 2007 r. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odnoszącej się do podniesionych przez niego zarzutów. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 159 k.p.a., poprzez brak wstrzymania z urzędu wydania postanowienia, mimo zachodzącego prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności przez WSA w Warszawie rozstrzygnięć organów wydanych w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wskazana okoliczność, zdaniem skarżącego, nie mogła zostać pominięta przez organ administracji. W ocenie skarżącego podstawą do stwierdzenia nieważności tych decyzji jest naruszenie art. 28 k.p.a., gdyż zostały one skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Skarżący zarzucił także, iż organy obu instancji naruszyły przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosując zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga A. S. jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydane zostały w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w stosunku do skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 9 lipca 2007 r., Nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługuje środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (Z.Leoński w: R.Hauser, Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 110). W myśl przepisu art. 33 pkt 1 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W piśmie z dnia 13 lipca 2007 r., nazwanym "zażaleniem na otrzymany tytuł wykonawczy" skarżący podniósł, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 16 lipca 2004 r., Nr [...] został już w części wykonany, a mianowicie naprawione zostało pokrycie dachu ubikacji. Skarżący wskazał zatem podstawę zarzutu określoną w art. 33 pkt 1 ustawy. Organy administracji okoliczności tej nie starały się w ogóle wyjaśnić, mimo ciążących na nich obowiązków wskazanych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu postanowienia do stwierdzenia, że częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania. Zdaniem organu umorzenie postępowania nastąpić może dopiero po wykonaniu wszystkich robót określonych w decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, ogólnikowo wyjaśniając, że podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszą się do prawa materialnego. Nie wskazał, dlaczego zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 1 ustawy uznał za nieuzasadniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w tym zakresie wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Stanowiska organów obu instancji nie można podzielić. Częściowe wykonanie obowiązku stanowi zarówno podstawę zarzutu (art. 33 pkt 1 ustawy), jak i podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 1 i 2 ustawy). W myśl przepisu art. 59 § 1 postępowanie egzekucyjne umarza się m. in. gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania (pkt 1), a także gdy obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 2). W literaturze wskazuje się, że częściowe wykonanie obowiązku w czasie prowadzonej egzekucji powoduje częściowe wygaśnięcie obowiązku, a w konsekwencji powoduje konieczność częściowego umorzenia egzekucji (Z. Leoński w : "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", s. 161). Podstawę częściowego umorzenia egzekucji stanowić może zatem zarówno częściowe wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania, jak i w jego toku. Niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy i kiedy wykonany został częściowo obowiązek nałożony decyzją z dnia 16 lipca 2004 r. stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisu art. 33 pkt 1 i 59 § 1 ustawy. Wadliwości tej nie usunął także organ drugiej instancji, mimo ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej i ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie narusza tym samym także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie to mogło bowiem mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Doprowadziło ono do wydania postanowienia bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i spowodowało odmowę uwzględnienia zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadniało uchylenie także postanowienia tego organu na podstawie art. 135 powołanej ustawy. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 20 lipca 2007 r. dotyczy tylko zarzutów skarżącego A. S., w tym bowiem tylko zakresie orzekał organ drugiej instancji, rozpoznający zażalenie A. S., zgodnie z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie ustosunkują się organy szczegółowo do zarzutu skarżącego opartego na podstawie wskazanej w art. 33 pkt 1 ustawy i wyjaśnią, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy, kiedy i w jakim zakresie wykonany został obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy z dnia 9 lipca 2007 r. W ocenie Sądu istnieje możliwość częściowego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Nakaz wykonania określonych prac dotyczy bowiem w istocie dwóch obowiązków, prace te mogą być zatem wykonywane niezależnie od siebie i w różnym czasie. Bezpodstawne są natomiast zarzuty skarżącego dotyczące wydania decyzji z dnia 16 lipca 2004 r. z naruszeniem prawa. W myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 1998 r., IV SA 1668/96, LEX nr 43708, z dnia 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235 oraz z dnia 23 marca 2001 r., III SA 338/00, LEX nr 79249). Nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. Z. Leoński, jw., s. 106). Decyzja nakładająca obowiązek mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego albo w trybie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Nie jest także trafny zarzut, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne naruszyły przepis art. 159 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena przesłanek dopuszczalności wstrzymania decyzji ostatecznej, co do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, należy zatem do organu prowadzącego to postępowanie, nie zaś do organu egzekucyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.