II SA/Ke 473/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2009r. sprawy ze skargi M.P. i A.M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia Z.P., M.P., Z. i A.M., A. i M. S. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] orzekające o zwrocie podania z dnia 18.12.2008r. z uwagi na brak właściwości do jego załatwienia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że u podstaw postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] legło ustalenie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał możliwości kwestionowania legalności wybudowania i użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego stanowiącego własność J.G., a skarżący nie wskazali okoliczności prawnych uzasadniających ich twierdzenia, o prowadzeniu działalności gospodarczej w budynkach wybudowanych lub użytkowanych z naruszeniem wymogów Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z.P., M.P., Z. i A.M., A. i M.S. podnieśli, iż organ I instancji nie respektuje wyroków Sądów. Zdaniem wnoszących zażalenie, budynek J.G. nie posiada do dnia dzisiejszego pozwolenia na użytkowanie, zaś organ nie wskazał podstawy prawnej, na której opiera twierdzenie, że budynek ten jest użytkowany zgodnie z prawem. Rozpatrując zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w szczegółowo opisał przebieg postępowania wyjaśniającego w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynków znajdujących się na działce w miejscowości D.Ł. należących do J.G., które zainicjował wniosek Z.P., M.P., Z. i A.M., A. i M. S. z dnia 11 września 2007r. Ustalono, że decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] znak: [...] J.G. otrzymał pozwolenie na budowę głównego budynku warsztatu, a w dniu 30.08.1986r. nastąpiło protokolarne zgłoszenie obiektu do użytkowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Naczelnik Gminy zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie warsztatu odlewniczo-ślusarskiego, wybudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego uchylił opisaną wyżej decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wyrokiem z dnia 18.09.1990r. sygn. akt SA/Kr/560/90 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego. W oparciu o uzyskaną od Wojewody informację zawartą w piśmie z dnia 7.11.2007r. stwierdzono, że nie ma rejestrów spraw z lat 1990-1991 i brak jest danych odnośnie załatwienia tej sprawy po wydanym przez Sąd wyroku. Organ odwoławczy wskazał, że na wniosek A.M. z dnia 20.02.1990r. toczyło się także postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Ostatecznie działający z upoważnienia Wojewody Główny Architekt Wojewódzki decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Od tej decyzji odwołanie złożył w dniu 20.10.1992r. A.M. Z rejestru z 1993r. wynika, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa załatwił sprawę pismem. Dalej WINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy odmówił J. G. wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków magazynowych w granicy działki. W toku postępowania inwestor uzyskał decyzję wydaną w dniu [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę dwóch budynków magazynowych w granicy działki położonej w miejscowości D. Gmina M. w oparciu o którą zrealizował jedną z wiat. Późniejsze uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wiat skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego zakończonego ostatecznie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] znak: [...] nakładającą na J.G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego dobudowanego do istniejącego na działce warsztatu metaloplastycznego. Po spełnieniu wymogu przedłożenia opinii technicznej w odniesieniu do tego budynku Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] znak: [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej od strony północnej części budynku warsztatu metaloplastycznego, przeznaczonej na magazyn. Wyrokiem z dnia 17.12.1996r. sygn akt II SA/Kr 2162/96 NSA w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę A.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części zakładu. Pismem z dnia 25 stycznia 2008r. znak: [...] INB po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego poinformował strony, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności wybudowania i użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego usytuowanego wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...] w D. Takie samo stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 6.11.2008r. znak: [...]. Z.P., M.P., Z. i A.M., A. i M. S. pismem z dnia 18 grudnia 2008r. wystąpili do Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania na okoliczność zamknięcia budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza przez J. G. w zakładzie odlewniczo-ślusarskim. INB działając w trybie art. 63 § 2 kpa wezwał wnoszących pismo o sprecyzowanie żądania oraz wyjaśnienie okoliczności prawnych stanowiących podstawę do twierdzenia, że budynek zakładu został wybudowany i użytkowany samowolnie. W odpowiedzi wnoszący podanie wskazali, że żądają wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż J. G. nie ma prawomocnej decyzji na użytkowanie budynku położonego w gminie M. nr [...], gdzie prowadzi działalność odlewniczą. Stwierdzili również, że INB posiada kompetencje do kontroli obiektu budowlanego w trakcie jego użytkowania, jeżeli budynek, a tym samym działalność w nim prowadzona zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Rozpatrując zażalenie WINB nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Organ II instancji stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] o pozwoleniu na budowę warsztatu oraz dokumentów wskazujących sposób załatwienia sprawy dotyczącej uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego. W ocenie organu nie ma jednak podstaw, aby przypuszczać, że po uchyleniu wyrokiem Sądu decyzji organu II instancji organ ten nie rozpatrzył odwołania od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Podkreślono brak obowiązku przechowywania w zasobach archiwalnych dokumentacji związanej z pozwoleniami na budowę, w tym i użytkowania ponad 5 lat z uwagi na wydany przez Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska "Jednolity rzeczowy wykaz akt dla urzędów terenowych organów administracji państwowej obowiązujący od 1.01.1976r. do 1.01.1990r. Kolejne zarządzenie Nr 32 Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 22.12.1990r. w sprawie ustalenia jednolitego rzeczowego wykazu akt dla urzędów terenowych organów administracji ogólnej nakazywało przechowywanie tego typu akt przez okres 10 lat. Z tego względu zdaniem organu nie ma podstaw prawnych do wszczynania postępowania w sprawie akt zniszczonych i zaginionych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do zamknięcia budynków zakładu odlewniczo-ślusarskiego, a zatem żądanie żalących się wykracza poza zakres obowiązków i zadań nadzoru budowlanego określonych w art. 81 i 84 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie treść pisma wnoszących zażalenie z dnia 18.12.2009r. nie pozwala na określenie organu właściwego do rozpatrzenia ich żądania, co uzasadnia zwrot podania stosownie do art. 66 § 3 kpa. Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.P. i A. M. z żądaniem jego uchylenia. Skarżący podnieśli okoliczności związane z wydaniem niezgodnej ich zdaniem decyzji z [...] o pozwoleniu na budowę warsztatu odlewniczo-ślusarskiego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18.09.1990r. wskazali, że obiekt ten nie posiadając zgody na użytkowanie działa bezprawnie, za przyzwoleniem władz administracyjnych w województwie. Skarżący zarzucili organom wybiórcze zamiast kompleksowego rozpatrywanie spraw dotyczących kilku nielegalnie rozbudowanych i użytkowanych budynków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy administracji w toku postępowania naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w ocenie Sądu organy wadliwie określiły przedmiot postępowania, który stosownie do art. 61 § 1 kpa wyznacza treść złożonego przez stronę żądania. Organy prowadząc postępowanie wyjaśniające ustaliły, że nie ma podstaw do kwestionowania legalności wybudowania i użytkowania budynku warsztatowo-magazynowego usytuowanego wzdłuż granicy zachodniej działki nr [...] w D., a w związku z tym uznały, iż przedmiotem żądania skarżących było zamknięcie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego z uwagi na prowadzoną w nim działalność. Takie stanowisko nie zasługuje na akceptację. Z analizy materiału dowodowego, a w szczególności podania z dnia 18 grudnia 2008r. oraz pisma precyzującego na wezwanie organu treść zgłoszonego żądania wynika, że przedmiotem żądania skarżących jest w istocie zakończenie postępowania administracyjnego zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 18.09.1990r. sygn akt SA/Kr/560/90. Należy podnieść, że wbrew twierdzeniom skarżących wyrok NSA z dnia 18.09.1990r. nie przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora - J.G. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego. Uchylenie przez Sąd decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] znak: [...] o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oznaczało bowiem wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania A.M. wniesionego od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] znak: [...]. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, okoliczności na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie pozwalają na przyjęcie, że po wydaniu wyroku NSA z dnia 18.09.1990r. zapadło rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu. Takich ustaleń nie uzasadnia powołany przez organ art. 35 § 3 kpa zobowiązujący organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy w terminie 1 miesiąca jak również wskazane przepisy nakazujące przechowywanie dokumentacji związanej z pozwoleniami na budowę i użytkowaniem przez okres 5, a od 1991r. - 10 lat. Trzeba bowiem zauważyć, że skarżący od początku monitorowali sprawę dotyczącą wybudowania budynku warsztatu odlewniczo-ślusarskiego, a wyrok NSA z 18.09.190r. zapadł w wyniku złożenia skargi przez sąsiada - A. M. W takiej sytuacji jeżeli organ odwoławczy wydałby rozstrzygnięcie to uczestniczący w charakterze strony postępowania A.M. powinien bezwzględnie je otrzymać. Tymczasem skarżący konsekwentnie domagają się "wykonania wyroku sądu", co budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie zakończenia przed organem II instancji postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Wskazanym wymogom organ nie sprostał, albowiem organy administracji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawa dotycząca pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu została definitywnie zakończona poprzez wydanie decyzji merytorycznej bądź decyzji formalnie kończącej to postępowanie administracyjne. Prowadząc ponownie postępowanie w celu stwierdzenia w jaki sposób zostało zakończone postępowanie co do uzyskania pozwolenia na użytkowanie warsztatu po wyroku Sądu z dnia 18.09.1990r. organ I instancji powinien skorzystać z wyjaśnień inwestora czyli osoby żywotnie zainteresowanej wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], która nakładała na niego wskazany wyżej obowiązek. Przedmiotem wyjaśnień inwestora organ powinien również uczynić kwestie związane z decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu oraz złożonym od tej decyzji odwołaniem A.M. z dnia [...] skierowanym do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Zasadnym byłoby zwrócenie się bezpośrednio do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację w jaki sposób zostało zakończone to postępowanie. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie, czy nadal należy prowadzić postępowanie tak, aby znalazło ono wyraz w kończącym rozstrzygnięciu, czy też z uwagi na ustalenie, że po wydaniu wyroku NSA została wydana decyzja administracyjna zachodzi podstawa do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W obu tych przypadkach brak jest podstaw do zwrotu wniesionego przez skarżących podania, tak jak to uczyniły organy w trybie art. 66 § 3 kpa. Orzekając ponownie, organ I instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku.