VII SA/Wa 1170/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1170/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19 poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych) oraz na podstawie §1 ust. 3, §10 ust. 1, §14 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) odmówił wydania zgody na lokalizację zjazdu na działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem terenu [...] (zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dn. [...] września 2002r.) ul. [...] oznaczona jest jako [...]. Uchwałą [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004r. ulicy tej nadano nazwę, lecz nie nadano jej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Prezydent [...] stwierdził, że ulica [...] na wysokości projektowanego osiedla nie istnieje, a więc nie spełnia warunków zawartych w § 10 ust. 1, § 14 ust 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), a także nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem w chwili obecnej nie jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, nie posiada wymaganej dla dróg klasy L szerokości 12 m, nie ma jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu oraz chodnika lub pobocza. Organ I instancji wskazał też, że przedmiotowe działki nie przylegają bezpośrednio do żadnej istniejącej drogi. Ulica [...] jest zakończona placem do zawracania pojazdów, który kończy się około 30 m przed działką nr ew. [...] będącą własnością [...] W kierunku przedmiotowych działek nie jest wybudowane żadne przedłużenie istniejącej drogi, co uniemożliwia prowadzenie ruchu drogowego w sposób bezpieczny dla pieszych i innych uczestników ruchu. Brak jest również wydzielonego chodnika, jezdni, oświetlenia, oznakowania. Po zbadaniu stanu prawnego gruntów w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej w planie miejscowym jako ulica [...] na odcinku pomiędzy istniejącym placem do zawracania kończącym ul. [...] w kierunku projektowanego kompleksu budynków o charakterze mieszkalnym z usługami, Prezydent [...] wskazał, że w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy znajdują się dz. nr ew. [...] i część [...] z obrębu [...], które są własnością osób fizycznych. Odcinek zjazdu zlokalizowano na części jednej z tych działek tj. dz. nr ew. [...]. Stan prawny działek uniemożliwia zagospodarowanie pasa drogowego zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ I instancji stwierdził też, że 30 kondygnacjowy kompleks mieszkalno-usługowy nie może być obsługiwany przez istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny, ponieważ jest on tymczasowy i nie został przewidziany dla kolejnych, dużych inwestycji budownictwa wielorodzinnego, powstających w tym rejonie. Przy ul. [...], po jej południowej stronie, znajduje się jedynie jedno osiedle wielo i jednorodzinne, z którego ruch odbywa się ulicami [...] i [...] w kierunku ul. [...]i jest to czasowe rozwiązanie komunikacyjne dopuszczone przez Inżyniera Ruchu [...] wyłącznie dla tego jednego osiedla. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa), po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że w całej rozciągłości popiera zawarte w niej uzasadnienie oparte o pełną analizę materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła zakruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, a także art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględnił zakresu i treści dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] września 2004r. Treść w/w uchwały potwierdza, że ulica [...] nie jest drogą gminną, a zatem nie jest drogą publiczną, co oznacza że nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, dotyczące zarządcy drogi, jego kompetencji, w tym wydawania decyzji o zgodzie na lokalizacje zjazdu. Skarżąca spółka stwierdziła, że w postępowaniu odwoławczym zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy, w tym kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wydawania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu na drogę publiczną – przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie istnieje droga publiczna (gminna), zaś dla dróg wewnętrznych brak jest odpowiedniej normy o charakterze materialno-prawnym to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 Kpa, a w efekcie uchylić decyzję Prezydent [...] z dnia [...] grudnia 2008r. i umorzyć postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż żaden ze wskazanych w skardze przepisów nie został naruszony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009r., sygn. akt [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] odmawiającą wydania zgody na lokalizację zjazdu na działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] [...]. Wskazać należy, iż aby można wydać zgodę na lokalizację zjazdu musi przede wszystkim istnieć droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych). Należy jednocześnie podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 727/00). Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 powołanej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy potwierdza, że ulica [...] nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Jak wynika z § 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004r. w sprawie nadania nazw ulicom w [...] ulicom bez nazwy nadaje się nazwy ulic....8)[...], 9). [...]. Ulice te nie są jednak drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (ust. 3 § 1 w/w uchwały). Wskazać także należy, że ulica [...] nie spełnia warunków zawartych w § 10 ust. 1, § 14 ust 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych bowiem w chwili obecnej nie jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, nie posiada wymaganej dla dróg klasy L szerokości 12 m, nie ma jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu oraz chodnika lub pobocza. Skoro zatem ulica [...] nie jest drogą publiczną organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły zgody na lokalizację zjazdu. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż jest to przepis kompetencyjny pozwalający organom na wydanie decyzji negatywnej lub pozytywnej. Wskazać jednakże należy, że fakt, iż decyzja ma charakter uznaniowy, nie oznacza, iż może ona być dowolna. Wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu organ zobowiązany jest rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiał za takim a nie innym rozstrzygnięciem. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji poparte zostały rzeczowymi argumentami nasuwającymi się w wyniku właściwej oceny i analizy materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skargi w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 Kpa. Zgodnie z tym przepisem bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw faktycznych lub prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie bowiem jest żądanie spółki – wniosek o zezwolenie na lokalizacje zjazdu - i jest przepis prawa, w oparciu o który organ może orzec. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, zarzuty zawarte w skardze i okoliczności brane pod rozwagę z urzędu nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.