I OSK 532/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 536/09 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., III SA/Wr 536/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 grudnia 2008 r. nr SKO (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 140 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego P. K. od decyzji Starosty Powiatu Kłodzkiego z dnia 28 października 2008 r. Nr (...) w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B - utrzymało w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z 13 marca 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Kłodzku wpłynął wniosek Komendanta Powiatowego Policji w Dzierżoniowie o skierowanie P. K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W dniu 18 kwietnia 2007 r. Starosta Kłodzki wydał decyzję o skierowaniu P. K. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w Wałbrzychu, wskazując zakres kategorii prawa jazdy, przyczynę wydania decyzji, a także termin na wykonanie przedmiotowych badań. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania od tej decyzji. W wyniku poddania się badaniom zostało wydane dniu 14 maja 2007 r. orzeczenie nr (...) z dnia 14 maja 2007, w którym uprawniony lekarz stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, B u P. K. . Na podstawie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zostało wszczęte postępowanie wobec P. K. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący odwołał się od orzeczenia lekarskiego nr (...) . Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego zapadło ostateczne orzeczenie lekarskie nr (...)z dnia 11 grudnia 2007 r. wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra. med. Jerzego Nofera w Łodzi potwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami u Pana P. K. wyznaczające datę ponownego badania na wrzesień 2009 r. W związku z istnieniem przeciwwskazań zdrowotnych Starosta Kłodzki, działając zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w dniu 11 stycznia 2008 r. wydał decyzję nr (...) na podstawie, której cofnął uprawnienia P. K. do kierowania pojazdami. W wyniku wniesionego odwołania od powyższego orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 11 lutego 2008 r. Nr (...) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Kłodzkiego, wskazując jednocześnie, iż organ pierwszej instancji powinien wystąpić do uprawnionych lekarzy o wskazanie konkretnych, występujących u P. K. chorób lub zaburzeń, które stanowią przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Starosta Kłodzki ponownie rozpatrując sprawę w dniu 19 lutego 2008 r. zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddziału w Wałbrzychu o wskazanie wyników badań, które stanowią istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w Wałbrzychu odpowiadając na pismo Starosty Kłodzkiego odmówił udzielenia informacji dotyczących konkretnych chorób lub zaburzeń, stwierdzając, iż orzeczenie lekarskie wydawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r. nr 58 poz. 515 ze zm.) oraz na podstawie przepisów wykonawczych do tej ustawy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15) nie przewidują uzasadnienia orzeczenia lekarskiego. Wypełniając zalecenia organu odwoławczego Starosta Kłodzki zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi o wskazanie wyników badań które stanowią istnienie przeciwwskazań u P. K. do kierowania pojazdami. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi odmówił udzielenia informacji dotyczących konkretnych chorób lub zaburzeń, stwierdzając, iż orzeczenie lekarskie o stwierdzeniu braku lub istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami jest drukiem sformalizowanym, w którym jest brak miejsca na jego uzasadnienie. Instytut wskazał, że przedmiotowe uzasadnienie znajduje się w karcie badań kierowcy, wraz z wynikami badań, które mogą być udostępnione bezpośrednio osobie zainteresowanej. Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. Starosta ponownie wystąpił do tego Instytutu, uzasadniając prośbę o uzasadnienie orzeczenia wymogami postępowania prowadzonego w celu cofnięcia Pawłowi Kisielowi uprawnień do kierowania pojazdami. Pismem z dnia 2 lipca 2008 r. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 24 października 2008 r. P. K. złożył oświadczenie, iż zapoznał się z aktami sprawy dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wg kat. A, B oraz oświadczył, że nie wnosi żadnej dodatkowej dokumentacji w tej sprawie. W konsekwencji przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego Starosta Kłodzki decyzją z dnia 28 października 2008 r. Nr (...) ponownie orzekł o cofnięciu uprawnień skarżącemu do kierowania pojazdami kat. A, B. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ organ pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. Nr (...) działając na podstawie art. 138 z 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 140 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym - utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Kłodzkiego z dnia 28 października 2008 r. Nr (...) w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku do rozporządzenia nie przewiduje jakiejkolwiek formy uzasadnienia orzeczenia, przewiduje tylko zamieszczenie kodu lub subkodu orzeczenia lekarskiego dot. ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym rozporządzeniu wprowadzono gwarancję zachowania praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego, którego orzeczenie, po myśli § 13 ust.2 rozporządzenia, jest ostateczne. Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym: art. 8 k.p.a., polegające na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niezmienionych okolicznościach faktycznych na tej samej podstawie prawnej skrajnie odmiennych decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia powodów zmiany stanowiska organu, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu niekompletnego materiału dowodowego i niedokonaniu oceny na podstawie materiału dowodowego, czy okoliczność warunkująca podjęcie decyzji została udowodniona, - art. 7 k.p.a. poprzez niepraworządną i arbitralną ingerencję w sferę praw podmiotowych dokonaną bez wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przesłanek prawnych podjętej decyzji. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 140 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na przyjęciu, że organ administracyjny bezwzględnie związany jest orzeczeniami lekarskimi wydawanymi w trybie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu podtrzymało dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż regulacja dotycząca czynności specjalistycznych jakimi są badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. W tej sytuacji ostateczne orzeczenie lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez niego postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, jedyną podstawę weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy przywołanego rozporządzenia, przewidujące w § 12 możliwość odwołania do właściwego podmiotu odwoławczego. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca, ze względu na stan zdrowia, jest w wstanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzeczenie lekarskie stanowi jednak środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. (sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej) i podlega ocenie jak każdy środek dowodowy. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, że pochodzi od organu, który go wystawił, oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, których organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedstawił, jednak żadnego dowodu, który podważyłby moc dowodową wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Skarżący nie uczynił tego mimo, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym był wzywany przez organ pierwszej instancji w trybie art. 50 k.p.a. do złożenia stosownych wyjaśnień i w swoim oświadczeniu złożonym w dniu 24 października 2008 r. wskazał, że zapoznał się z dokumentacją dotyczącą sprawy cofnięcia prawa jazdy kategorii A,B i nie wnosi żadnej dodatkowej dokumentacji w tej sprawie. W takiej sytuacji organy obu instancji miały pełne prawo uznać orzeczenia jednostek medycyny pracy - Dolnośląskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we Wrocławiu, Oddział w Wałbrzychu z dnia 14 maja 2007 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 11 grudnia 2008 r. stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów silnikowych za wiarygodne i w konsekwencji orzec o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii A, B. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 8 K.p.a. polegającego na wydaniu przez organ drugiej instancji w niezmienionych okolicznościach faktycznych na takiej samej podstawie prawnej skrajnie odmiennych decyzji bez wyjaśnienia powodów zmiany stanowiska, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia ujęte w decyzji Samorządowego Kolegium w Wałbrzychu z dnia 11 lutego 2008 r. i wystąpił do uprawnionych lekarzy o wskazanie konkretnych występujących u strony chorób lub zaburzeń, które stanowią przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych i uzyskał informację, że dokumentacja lekarska skarżącego jest w posiadaniu jednostek medycyny pracy i w każdej chwili może być udostępniona skarżącemu. Organ wezwał skarżącego w trybie art. 50 K.p.a. do udziału w podejmowanych czynnościach, do złożenia wyjaśnień lub zeznań, skarżący pomimo wezwania nie udzielił żadnych dodatkowych informacji i nie przedłożył żadnej dokumentacji. W takiej sytuacji mając na uwadze zebrany przez organ pierwszej instancji w sprawie materiał dowodowy Starosta Powiatu Kłodzkiego ponownie wydając decyzje orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B. Organ odniósł się do zarzutów odwołania, powołał w uzasadnieniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykazał, że organ pierwszej instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkujące oddaleniem skargi zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłową normą, która winna być zastosowana przez WSA był art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 grudnia 2008 roku została wydania: - z naruszeniem art. 7, 8 i 11 K.p.a. polegającym na wydaniu w niezmienionych okolicznościach faktycznych na tej samej podstawie prawnej skrajnie odmiennych decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia powodów zmiany stanowiska organu, co w konsekwencji doprowadziło do arbitralnej ingerencji w sferę praw podmiotowych dokonanej bez wyjaśnienia przesłanek prawnych podjętej decyzji. Sąd nie dopatrując się naruszenia tych przepisów przez organ administracji w istocie naruszył art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.; - z naruszeniem art. 9 i 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości odniesienia się do materiału dowodowego i przedstawienia własnych wniosków dowodowych, wskutek kilkakrotnej zmiany oceny prawnej i waloru dowodowego orzeczenia lekarskiego i braku wyczerpującego i należytego poinformowania strony o zmienionej ocenie prawnej. Sąd aprobując takie działanie i oddalając skargę strony naruszył 145 § 1 lit. c p.p.s.a., a poprzez brak dostatecznej weryfikacji decyzji SKO pod kątem zgodności z prawem wszystkich etapów postępowania administracyjnego (nie tylko zaskarżonej decyzji) oraz brak rozważenia prawidłowości zrealizowania wytycznych dla wydania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15), naruszył również art. 134 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi, że w kontrolowanym postępowaniu poglądy organów administracyjnych na rolę orzeczenia lekarskiego zapadłego w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w postępowaniu dowodowym zmieniały się kilkakrotnie. Zmiany te przebiegały w następujący sposób. Wydając pierwszą decyzję w dniu 11 stycznia 2008 r. Starosta Kłodzki przyjął, że orzeczenie lekarskie jest bezwzględnie wiążące i jedynym obowiązkiem organu administracyjnemu jest potwierdzenie konsekwencji takiego orzeczenia w decyzji administracyjnej. W następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lutego 2008 r. uznało orzeczenie lekarskie za sui generis orzeczenie administracyjne, które winno być zaopatrzone w uzasadnienie wyjaśniające powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia i co najważniejsze nałożyło na Starostę Kłodzkiego obowiązek uzyskania uzasadnienia do zapadłego w sprawie orzeczenia lekarskiego. Z kolei, powtórnie rozpoznając sprawę, Starosta Kłodzki przez całe postępowanie, skłaniał się do pojmowania orzeczenia lekarskiego raczej jako opinii biegłego, czy też jako sui generis orzeczenia administracyjnego, w przypadku których dążenie do uzupełnienia traktował jako swoją powinność, ostatecznie wydając jednak decyzję w oparciu o koncepcję orzeczenie lekarskiego przyjętą wcześniej na potrzeby wydania uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji. Wreszcie w decyzji z dnia 15 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, przyjęło, że brak jest podstaw do uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, że orzeczenie lekarskie nie jest opinią biegłego oraz, że orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, podlegający ocenie organu. Sąd tymczasem w ogóle nie przeanalizował tej swoistej "zmiany" poglądów i praw jej wpływu na sytuację strony. Po drugie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że zmiany poglądów prawnych i wydawanych na ich podstawie orzeczeń nastąpiły w wyniku uzasadnionych i wskazanych powodów. Tymczasem decyzje Starosty Powiatu Kłodzkiego nie wskazują ani przyjmowanego przez Starostę sposobu rozumienia roli orzeczenia lekarskiego, ani uzasadnienia przyjęcia takiego stanowiska, ani tym bardziej powodów jego zmiany. Wątpliwym jest w ogóle to, czy spełniają wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Sąd ten uznał również, że SKO w decyzji 15 grudnia 2008 r. uzasadnił przyczyny zajęcia odmiennego stanowiska. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak, jakie przyczyny wpłynęły na zmianę stanowiska SKO. Przyczyny takie, zdaniem skarżącego, w orzeczeniu SKO nie zostały wskazane, a Sąd mylnie przyjął, że wyrażenie nowego stanowiska jest równoznaczne z wyjaśnieniem powodów odstąpienia od poprzednio przyjmowanego stanowiska. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji oceniając postępowanie administracyjne i zapadłe w jego toku orzeczenie przyjął wewnętrznie niespójną charakterystykę orzeczenia lekarskiego. Z jednej strony uznał, że organy administracyjne są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, jedyną podstawę weryfikacji takich decyzji lekarskich. Z drugiej zaś strony uznał je za środek dowodowy, który podlega ocenie i który w określonych okolicznościach sprawy nie musi być rozstrzygający w podjęciu decyzji. Niemożliwym jest jednoczesne traktowanie orzeczenia lekarskiego jako bezwzględnie wiążącego organ administracyjny i jako podlegającego ocenie organu administracyjnego. Niemożliwym tym samym jest dokonanie kontroli legalności postępowania za pomocą kryterium, które jest wewnętrznie sprzeczne. Również wyrażona w zaskarżonym orzeczeniu ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jakoby postępowanie dowodowe spełniało standardy postępowania administracyjnego nie znajduje w opinii skarżącego dostatecznego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który podważyłby moc dowodową wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Przedłożenie dowodów podważających moc dowodową orzeczeń lekarskich, jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, kiedy wiadomym jest, jakie powody stały za wydaniem konkretnego orzeczenia lekarskiego. W takich okolicznościach przedłożenie jakichkolwiek dowodów polemicznych z orzeczeniem lekarskim nie mogłoby stanowić podstawy dla organu administracyjnego do oceny mocy dowodowej orzeczenia lekarskiego, ani przedłożonych przez stronę dowodów, skoro i organ nie znał powodów wydania orzeczenia lekarskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej z wymienionych podstaw tj. na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez usanowanie przez Sąd pierwszej instancji uchybień organów administracyjnych, a co z tego wynika niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji sprzecznej z prawem, wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie określił swoje stanowisko co do okoliczności istotnych dla sprawy, w tym co do podnoszonych przez skarżącego kwestii oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 grudnia 2008 r., z perspektywy zarówno warunków formalnych, jak i treści merytorycznej, którą było stwierdzenie istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kategorii A i B. Stanowisko to zostało przedstawione w ramach uzasadnienia, w którym Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, że ww. decyzja organu nie naruszała przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym, ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust.1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a., która powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej kontrolę sądową, lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 K.p.a., a który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu w decyzji z dnia 15 grudnia 2008 r. Za nietrafnie należy uznać argumenty podniesione przez skarżącego w skardze kasacyjnej, iż Sąd powinien był dokonać analizy podstaw wydania wspomnianych wyżej orzeczeń lekarskich tak, aby dowiedzieć się czy rzeczywiście istniały przesłanki zdrowotne do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Jak zauważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedmiotowe badania skarżącego zostały przeprowadzone przez podmioty uprawnione do przeprowadzenia tego rodzaju badań, co wynika z § 9 ust. 1 i § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. W takiej sytuacji, skoro przedmiotowa dokumentacja lekarska została sporządzona przez uprawnione do tego podmioty i w formie przewidzianej przez w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie miały kompetencji do jej oceny pod względem merytorycznym, ponieważ nie posiadają w tym względzie specjalistycznej wiedzy medycznej. Regulacja dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są niewątpliwie badania lekarskie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. W tej sytuacji ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., nie podlegają więc weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 do ww. rozporządzania nie przewiduje uzasadnienia medycznego orzeczenia. Oceny zgodności sposobu przeprowadzenia badań wskazanych w omawianym rozporządzeniu dokonuje natomiast ośrodek medyczny, który w wyniku odwołania kierowcy przeprowadza ponowne jego badanie. Organy są niewątpliwie związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, zaś jedyną podstawę do weryfikacji takich decyzji lekarskich stanowią przepisy ww. rozporządzenia. Wobec stwierdzenia u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych ostatecznym orzeczeniem lekarskim, wydanym przez Instytut Medycyny Pracy im. Prof. Jerzego Nofera, organ był zobowiązany na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym cofnąć skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A i B. Odnosząc się natomiast do zarzutu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu dwóch odmiennych decyzji – co zdaniem wnoszącego skargę pominął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku - należy podnieść, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnia w jaki sposób fakt ten miałby przełożyć się na zmianę jego sytuacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 11 lutego 2008 r. skorzystało jedynie ze swoich ustawowych uprawnień i (działając w pewnym sensie z korzyścią dla skarżącego) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji cofającą mu prawo jazdy, na skutek konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego było więc cały czas w toku i zostało ostatecznie zakończone decyzją ww. organu z dnia 15 grudnia 2008 r. Decyzja ta stała się przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, który prawidłowo stwierdził, że nie narusza ona prawa. W ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, skarżący wskazał przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten należy ocenić jako nietrafny. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może czynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie Sąd badał wyłącznie legalność aktów wydanych w postępowaniu w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Nie był uprawniony do oceny czy zachodziły przesłanki do skierowania na badania lekarskie, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kwestie te rozpatrywane były w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2008 r. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pozostałych przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10, 11 K.p.a. także nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że organy administracji prowadziły w sprawie postępowania zgodnie z zasadami zawartymi w K.p.a. podejmując wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w tej sprawie i dokonały jego prawidłowej oceny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.