VIII SA/Wa 304/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2009 r. sprawy ze skargi B. G., E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu przymusowej rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 1994r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał B. i E. G. rozebrać murowany budynek gospodarczy zlokalizowany przy granicy działek: nr [...] J. S., nr [...] W. D., nr [...] S. G. bez rozbierania ściany szczytowej wzdłuż granicy działki J. S., stanowiącej ogrodzenie murowane pomiędzy działkami, wybudowanego na terenie, na którym przewidziano i dopuszczono w ustaleniach planu szczegółowego Osiedla G. I budynki mieszkalne jednorodzinne. Termin wykonania decyzji określono do dnia [...] kwietnia 1995r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1995r. utrzymał wskazaną wyżej decyzję w mocy, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 17 listopada 1995r. oddalił skargę B. i E. G. na decyzję Wojewody [...]. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 1996r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] stycznia 1996r. B. i E. G. złożyli wniosek o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego powołując się na art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane podnosząc, że wybudowany budynek gospodarczy jest niski i tak usytuowany, iż nikomu nie może przeszkadzać. Dodatkowo wskazali, że nakaz rozbiórki jest dla nich bardzo krzywdzący ponieważ naraża ich na poniesienie wysokich kosztów, poza tym budynek ten jest niezbędny dla prowadzonej przez E. G. działalności gospodarczej, ponieważ jest wykorzystywany jako magazyn materiałów. Nie określili przy tym na jaki czas domagają się tego odroczenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] lipca 1997r. odmówił odroczenia terminu przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego objętego nakazem zawartym w decyzji z dnia [...] listopada 1994r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek nie zawiera okoliczności wymienionych w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo Budowlane, a w istocie zmierza do niewykonania decyzji o przymusowym nakazie rozbiórki budynku gospodarczego. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] wnieśli B. i E. G. w dniu [...]sierpnia 1997r. wskazując na to, że budynek nie odbiega od formy architektonicznej całości zabudowy osiedla i jest w nią wkomponowany. Nadto budynek ten jest potrzebny do prowadzonej od kilkunastu lat przez E. G. działalności gospodarczej, ponieważ służy za magazyn. Poza tym podniesiono, że w międzyczasie na osiedlu powstały inne budynki gospodarcze zaś w przypadku Pana Posiadacza odroczono termin przymusowej rozbiórki nielegalnie wzniesionego budynku na okres dziesięciu lat. W odwołaniu również nie wskazano na jaki okres B. i E. G. domagają się odroczenia przymusowej rozbiórki. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1997r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję natomiast Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 15 października 1998r. uchylił decyzję Wojewody [...] wskazując, że rozstrzygnięcie określone w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ma charakter uznaniowy i z tego powodu winno być dokładnie wyjaśnione czy nie zachodzą ważne względy społeczno-gospodarcze uzasadniające odroczenie terminu rozbiórki. Uchylenie wymienionej wyżej decyzji spowodowało konieczność powtórnego rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997r. Na skutek reformy administracyjnej właściwym organem do rozpatrzenia odwołania B. i E. G. stał się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1997r. W uzasadnieniu podniósł, że instytucja przewidziana w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. ma charakter wyjątkowy i winna być stosowana tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przez względy społeczne uzasadniające odroczenie terminu rozbiórki należy również rozumieć poczucie lokalnej społeczności o celowości czasowego pozostawienia obiektu. Z sytuacją taką nie mamy doczynienia w przedmiotowej sprawie z uwagi na głęboki konflikt sąsiedzki właśnie na tle tego budynku. Poza tym niewykonywanie decyzji o przymusowej rozbiórce przez tak długi okres spowodowało, że B. i E. G. w istocie uzyskali odroczenie nakazu rozbiórki, a z drugiej strony stan taki narusza zaufanie obywateli do organów Państwa. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą również względy gospodarcze przemawiające za odroczeniem rozbiórki ze względu na panującą swobodę działalności gospodarczej. Skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i E. G. podnosząc, że prawdopodobna jest zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczająca lokalizację budynków gospodarczych. Skarżący wskazali również na to, że ich wniosek o odroczenie terminu rozbiórki był rozpoznawany przez 12 lat. W ocenie skarżących taka decyzja w istotny sposób narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz nie uwzględnia sugestii zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowi art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) wobec obiektów budowlanych, których budowa została zakończona, bez wymaganego pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995r. należy stosować przepisy dotychczasowe. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i piśmiennictwie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 1997r. OSNP 1998/6/168, Orzecznictwo sądowo-administracyjne w sprawach budowlanych PREiS 1998/1/13). Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane: "Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji." Należy podkreślić, że zasadą jest, iż ostateczne decyzje organu administracji nakazujące przymusową rozbiórkę winny być wykonywane. Odstępstwo od tej zasady przewidywał art. 39 wspomnianej wcześniej ustawy uznając, że względy społeczne lub gospodarcze mogą przemawiać za czasowym wykorzystywaniem obiektu budowlanego. W decyzji takiej winien być ściśle określony czas na jaki dokonano odroczenia. Nie może budzić wątpliwości to, że odroczenie rozbiórki może nastąpić jedynie w szczególnych przypadkach. Potwierdza ten pogląd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02.1998r. wydany w sprawie IV SA 612/96, w którym stwierdzono, iż: "Treść art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Trudno za takie względy uznać sytuację, gdy skarżący w sposób świadomy, ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuszczające realizację budynku mieszkalnego uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, zignorował także prawo właściciela do nieruchomości...." (LEX nr 43302). Zapatrywanie to podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący jako osoby najbardziej zorientowane we własnej sytuacji winni wskazać jakie okoliczności przemawiają za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki. We wniosku o odroczenie oraz odwołaniu do organu drugiej instancji i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poza kwestionowaniem prawidłowości decyzji rozbiórkowej podnieśli, że odroczenie terminu przymusowej rozbiórki uzasadnione jest tym, iż konieczność dokonania rozbiórki budynku będzie dla nich znaczną stratą finansową, poza tym budynek potrzebny jest E. G. w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Podnieśli również to, iż budynek architektonicznie nie odbiega od innych istniejących w pobliżu. Ostatni z argumentów mógł mieć znaczenie jedynie w procesie decyzyjnym nakazującym rozbiórkę, nie ma natomiast większego znaczenia w sprawie o odroczenie terminu rozbiórki i z pewnością nie jest szczególną okolicznością o jakim mowa w rozpatrywanym przepisie. Odnosząc się do pierwszego z argumentów należy wskazać, że decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę ze swej istoty niesie za sobą konieczność poniesienia kosztów. O wyjątkowej sytuacji można by było mówić wówczas, gdyby ze względów na walory architektoniczne bądź materialne koszty rozbiórki w znaczący sposób odbiegałyby od przeciętnych. Rozbiórka niewielkiego budynku gospodarczego z pewnością nie powoduje szkody ponad przeciętną miarę. Podkreślić należy, że skarżący prowadzili budowę bez wymaganego pozwolenia, chociaż już na etapie wykonywania fundamentów pod budynek otrzymali decyzję nakazującą ich rozbiórkę. Mimo to, wbrew decyzji i bez pozwolenia na budowę kontynuowali inwestycję. Tym samym z pełną świadomością narażali się na późniejsze negatywne konsekwencje swego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także pogląd wyrażony w decyzji organu drugiej instancji, że w sytuacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej istnienie magazynu w przedmiotowym budynku, nie ma zasadniczego znaczenia dla prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga fakt, że skarżący w żadnym ze swoich pism nie wskazywali na jaki okres domagają się odroczenia terminu rozbiórki. W szczególności nie podnosili, że odroczenie terminu rozbiórki jest im niezbędne do znalezienia bądź wybudowania innego obiektu magazynowego. Wskazuje to na to, jak zauważył organ pierwszej instancji, że skarżącym w istocie nie chodziło o odroczenie terminu rozbiórki, lecz nie mając zamiaru wykonania decyzji o przymusowej rozbiórce zmierzali do doprowadzenia do sytuacji, w której ostateczna i wykonalna decyzja administracyjna nie była by wykonywana. Zgodzić się również należy z poglądem organu drugiej instancji dotyczącym rozumienia względów społecznych o jakich mowa w art. 39 ustawy z dnia 23 października 1974r. Prawo budowlane. Nie można tego pojęcia rozumieć wyłącznie jako wzgląd na indywidualny interes inwestora, lecz jest to pojęcie o szerszym znaczeniu. W tym kontekście istniejący konflikt sąsiedzki powstały na tle przedmiotowego budynku również musiał być przez organy podejmujące decyzje z przedmiotowej sprawie uwzględniony. Odroczenie terminu rozbiórki na dalszy okres, pomimo nie wykonania ostatecznej decyzji przez blisko 15 lat, może rodzić w społeczeństwie przekonanie o przyzwoleniu na nie stosowanie się do decyzji administracyjnych i podważać zaufanie do organów państwa. W tym miejscu należy zauważyć, że nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku. W tym miejscu należy wskazać, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma tylko na celu umożliwienie właścicielowi obiektu dalszego użytkowania obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Ponadto czas, na jaki odroczona być może przymusowa rozbiórka, musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony konkretnymi względami społecznymi lub gospodarczymi. Ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w nieokreślonej przyszłości i o bliżej nieznanej treści nie może uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności wskazanych w przepisie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W wyniku tego postępowania prawidłowo ustalony został stan faktyczny sprawy i wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że organy w sposób jasny wyjaśniły swoje stanowisko oraz przesłanki, którymi się kierowały. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji