II GSK 290/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1005/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na rzecz M. S. kwotę 1480 (słownie: jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że w dniu 21 marca 2009 r. podczas kontroli drogowej pojazdu oznakowanego i wyposażonego jak taksówka osobowa, kierujący pojazdem okazał licencję nr [...] udzieloną skarżącemu, jednakże na inny pojazd niż ten, którym kierował. W oparciu o te ustalenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Miejski Policji w S. nałożył na M. S. karę pieniężną w wysokości 8. 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę przyjął, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy fakt niedysponowania licencją uwzględniającą w swej treści posiadany aktualnie pojazd stanowi wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, czy jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, które to sytuacje zostały rozróżnione w ustawie o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu nieodnotowanie w licencji, w drodze zmiany decyzji, danych pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności transportowej, nie mogło oznaczać wykonywania tej działalności bez licencji, gdyż brak taki nie może wpłynąć na fakt istnienia licencji udzielonej określonemu przedsiębiorcy przez właściwy organ. Sąd I instancji podał, że kierowca taksówki posiadał licencję i okazał ją kontrolującym. Fakt, że kierowany przez niego pojazd nie był wymieniony w treści licencji, świadczył o naruszeniu warunków tejże licencji. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji, narusza on jedynie istotne warunki licencji, bowiem używa innego pojazdu, niż wymieniony w treści tego dokumentu. Oddalając skargę Sąd I instancji u podstaw orzeczenia powołał art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) II M. S. w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia powyższego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Natomiast w sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia istoty sprawy, tj. ustalenia, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy ustawa o transporcie drogowym w ogóle przewiduje nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej, czy też przewiduje inną sankcję, tj. wszczęcie postępowania skutkującego ewentualnym cofnięciem licencji, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd nie uznał słuszności zarzutu skarżącego, że w sprawie w ogóle nie ma podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, skoro Sąd ustalił naruszenie warunków licencji, tj. niezłożenie wniosku o zmianę jej treści w terminie przewidzianym ustawą o transporcie drogowym, II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874, zwanej dalej u.t.d.) oraz lp. I.1.2 załącznika do ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sprawie, tj. niezasadne ustalenie, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niezgłoszenie pojazdu do licencji, w sytuacji, gdy skarżący nie dopuścił się powyższego naruszenia, lecz dopuścił się niezłożenia wniosku o zmianę treści licencji w ustawowym terminie, a załącznik do ustawy nie zawiera w ogóle wskazania takowego naruszenia jak i kary pieniężnej za takie zaniechanie, 2) art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, kiedy to właśnie wyłącznie te przepisy wskazują na sankcję, która może mieć zastosowanie w sprawie, tj. ewentualne postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji w związku z niezłożeniem wniosku o zmianę treści licencji, 3) art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 6, art. 8 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.t.d., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że z ww. przepisów wynika, że obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką są takie same jak obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy osób lub rzeczy, a w szczególności obowiązki w zakresie dokonywania zgłoszenia pojazdu do licencji oraz okazywania dokumentu podczas kontroli pojazdu na drodze, 4) § 1 pkt 2, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) poprzez zupełne pominięcie ww. przepisów, a w konsekwencji uznanie, że obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką są takie same jak obowiązki przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy osób lub rzeczy, a w szczególności obowiązki w zakresie dokonywania zgłoszenia pojazdu do licencji oraz okazywania dokumentu podczas kontroli pojazdu na drodze. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie rozstrzygnął istoty sprawy i nie rozpatrzył najistotniejszego zarzutu skarżącego, tj. zarzutu, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na nałożenie na skarżącego jakiejkolwiek kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. Skarżący podniósł bowiem w skardze, że w stanie faktycznym sprawy możliwe było jedynie zainicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia warunków posiadanej licencji. Kasator zwrócił uwagę, że ustawodawca w sposób szczególny potraktował przewozy taksówkowe i zastosował w tym zakresie odrębne regulacje prawne. Warunkiem wykonywania transportu drogowego taksówką jest uzyskanie przez przedsiębiorcę licencji, która udzielana jest na określony pojazd i obszar. Konsekwencją rozróżnienia przez ustawodawcę transportu drogowego rzeczy czy osób i transportu drogowego taksówką są odrębne wzory licencji. W odniesieniu do przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy taksówką w ogóle nie istnieje instytucja "zgłoszenia pojazdu do licencji", za którą nałożono na skarżącego karę pieniężną, bowiem licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w S. domagał się jej oddalenia, wskazując na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których według organu, został wyrażony pogląd, iż " posługiwanie się licencją z nieaktualnymi danymi, w tym przypadku dotyczącymi pojazdu, nie może być traktowane na równi z brakiem licencji". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej i pozostają niesporne. Nie jest zatem kwestionowane, że w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy taksówką, a okazana podczas kontroli licencja obejmowała inny pojazd. W ocenie zarówno organów obydwu instancji jak i Sądu I instancji stan faktyczny sprawy uprawniał do przyjęcia, iż skarżący dopuścił się naruszenia określonego w załączniku do u.t.d. w pozycji I.1.2. – wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Kwestionując ten pogląd strona skarżąca zarzuca orzeczeniu zarówno naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Jednocześnie w skardze kasacyjnej domaga się zastosowania art.188 p.p.s.a. w sytuacji uznania, że "nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego". Zważyć przy tym należy, że zarzuty postawione w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowią w istocie polemikę z oceną materialnoprawną zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd I instancji. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący uchybienie temu przepisowi upatruje w zaniechaniu rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym ustawa o transporcie drogowym w ogóle przewiduje nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej, czy też przewiduje inną sankcję. Podobnie sformułowany został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te są o tyle są nieusprawiedliwione, że w kontrolowanym wyroku Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę, co do istoty jak i uzasadnił przyjętą ocenę prawną. Odrębnym zagadnieniem pozostaje natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena prawna pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżący zarzucił w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie rozważenia przede wszystkim wymaga, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały materialnoprawne podstawy do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 8.000 zł za naruszenia określone w punkcie I.1.2. załącznika do u.t.d. W myśl art. 92 ust.1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Zgodnie z art.92 ust.4 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy w załączniku do ustawy określono następujące naruszenia obejmujące "wykonywanie transportu lub przewozu na potrzeby własne bez wymaganej licencji..." (tytuł punktu I załącznika do ustawy): - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek -pkt I.1.1. - wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji – pkt I.1.2. - wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji – pkt I.1.3. Wysokość kary pieniężnej za dwa pierwsze naruszenia wynosi 8.000 zł (za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek jak i za wykonywanie tego transportu samochodem niezgłoszonym do licencji), natomiast wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 3000 złotych. O ile pierwsze z wymienionych naruszeń nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to, czego przykładem jest chociażby rozpoznawana sprawa, trudności nasuwa ustalenie, z jakim naruszeniem mamy do czynienia w sytuacji wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie organów obydwu instancji zaaprobowanej w kontrolowanym wyroku wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji taksówkowej stanowi naruszenie określone w punkcie I.1.2. załącznika do u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela i, z przyczyn poniżej podanych, za usprawiedliwiony uznaje zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 92 ust.1 i ust.4 u.t.d. w związku I.1.2 załącznika do tej ustawy. Zgodnie z art.5 ust.1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Na podstawie przepisów omawianej ustawy można wyróżnić wiele rodzajów " odpowiedniej licencji", o której mowa w art.5 ust.1 u.t.d., a mianowicie licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką, licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, licencje na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz licencje wspólnotową na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem. Przepis art. 11 ust. 1 u.t.d. wprowadza katalog elementów, które powinny zostać ujęte w treści licencji. Wykładnia semantyczna tego przepisu, poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności", wskazuje, że katalog ten nie ma charakteru numerus clausus, lecz jest zestawieniem otwartym. Oznacza to, że w licencji na wykonywanie transportu drogowego, poza: numerem ewidencyjnym licencji, oznaczeniem organu, który udzielił licencji, daty udzielenia, podstawy prawnej, czasu, na jaki licencji udzielono, oznaczenia przedsiębiorcy, jego siedziby i adresu oraz zakresu transportu drogowego i rodzaju przewozów, a w odniesieniu do licencji na transport taksówką - obszaru przewozów, mogą zostać wskazane także inne elementy. Niemniej jednak należy wskazać, że wzory licencji określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1612) determinują treść danych zawartych w licencji. Tym samym zestawienie elementów licencji określonych w art. 11 ust. 1 u.t.d. ma charakter katalogu otwartego, ograniczonego wzorami licencji, stanowiącymi załączniki do wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z wzorem licencji na wykonywanie transportu taksówką elementem obligatoryjnym tej licencji jest numer rejestracyjny pojazdu oraz numer nadwozia VIN (załącznik numer 2 do rozporządzenia w sprawie wzorów licencji). Tak unormowany wzór licencji taksówkowej odpowiada specyfice tego rodzaju licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, podobnie jak licencja na wykonywanie transportu drogowego, ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2). Jednakże należy zwrócić uwagę, że z przepisu ust. 4 art. 6 u.t.d. wynika jednoznacznie również charakter przedmiotowy tej licencji. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest bowiem wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest ściśle powiązana i uzależniona od faktu wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. Pojazd ten jest wpisywany w treści licencji poprzez ujawnienie danych, takich jak numer rejestracyjny pojazdu i numer podwozia VIN. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest zatem uprawnieniem przedmiotowo-podmiotowym. Licencji tej udziela się nie tylko bowiem określonemu przedsiębiorcy, ale także na określony pojazd. Dane dotyczące pojazdu, czy też pojazdów, nie są wymieniane w żadnym innym wzorze licencji określonym w rozporządzeniu w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych licencji. Rozporządzenie to określa także wzory wypisów z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. Stosownie art. 11ust.3 u.t.d. wraz z licencją wydawany jest jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Oznacza to, że na każdy pojazd powinien być wydany jeden wypis z licencji. Treść wypisu z licencji nie zawiera jednak oznaczenia pojazdu samochodowego (poprzez wskazanie numeru rejestracyjnego, czy numeru VIN pojazdu), a tym samym nie ma znaczenia, który wypis z licencji zostanie przypisany do określonego pojazdu. Istotne jest natomiast, aby przewoźnik wykonywał transport drogowy tylko tymi pojazdami samochodowymi, które znajdują się w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). W sytuacji wykonywania transportu drogowego pojazdem niewymienionym w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji dochodzi do naruszenia określonego w l.1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, sankcjonowanego karą pieniężną w wysokości 8000 zł. Nie dotyczy to jednak wykonywania transportu taksówką niezgłoszoną do licencji, gdyż, o czym już była mowa, licencja taksówkowa jest wydawana na ściśle określony, zidentyfikowany w licencji pojazd. Stąd też w przypadku licencji na wykonywanie transportu taksówką nie ma wypisu, czy też wypisów licencji, o których stanowi art.11 ust.3 u.t.d., a tym samym "pojazd niezgłoszony do licencji", o którym mowa w I.1.2. załącznika do u.t.d., to każdy pojazd nie znajdujący się w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji, z wyłączeniem licencji taksówkowej. Ponieważ podstawą materialnoprawną decyzji nakładającej karę pieniężną stanowił przepis niemający w tej sprawie zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnień nadanych przepisem art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną do Sądu I instancji i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obydwu instancji z powodu naruszenia art.92 ust.1 i 4 u.t.d. w związku z I.1.2.załącznika do tej ustawy powoduje, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów prawa materialnego są co najmniej przedwczesne. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.188 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1lit a p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a a także art. 200 p.p.s.a. i art.203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.