II GSK 1097/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M. S. K. Spółki z o.o." w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 931/09 w sprawie ze skargi "M. S. K. Spółki z o.o." w S. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie informacji dotyczącej ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. I Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., odrzucił skargę "M. S. K. Sp. z o. o." w S. na ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W komparycji postanowienia wskazano, iż przedmiotem skargi jest "rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że skarżąca, w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 4. Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4: Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu, o nazwie "[...]". Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej zwana jako: PARP) poinformowała Spółkę o uzyskaniu przez projekt 70 punktów oraz o tym, że względu na wyczerpanie środków finansowych w budżecie programu, niemożliwe jest podpisanie ze Spółką umowy wsparcia. Protest skarżącej złożony od tej oceny został uznany za zasadny jedynie w zakresie kryterium pozytywny wpływ na polityki horyzontalne UE wymienione w art. 16 i 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006, o czym poinformowano spółkę w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. W zakresie uznania protestu za niezasadny spółka wystąpiła do Ministra Rozwoju Regionalnego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] marca 2009 r. uznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za częściowo uzasadniony i w tym zakresie przekazał go do ponownej oceny Komisji Konkursowej. Po dokonaniu ponownej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pismem z dnia [...] maja 2009 r. PARP poinformowała Spółkę o przyznaniu projektowi 74 punktów, jednakże z uwagi na wyczerpanie środków finansowych oraz nieuzyskanie minimalnej liczby punktów kwalifikujących do podpisania umowy uznano za niemożliwe podpisanie umowy o dofinansowanie. Na powyższe pismo – "M. S. K. Sp. z o. o." - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc ją za pośrednictwem Ministra Rozwoju Regionalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego domagał się jej odrzucenia, uznając, iż sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wywiódł, że kwestią zasadniczą było ustalenie możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie PARP z dnia [...] maja 2009 r. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej jako: u.z.p.p.r.) po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego wprowadzona została dopiero ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W art. 14 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wskazano, iż zawarte w niej regulacje nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu. Sąd podkreślił, iż z treści obowiązującego w dacie ogłoszenia konkursu art. 37 u.z.p.p.r. wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro zatem, mający zastosowanie w sprawie art. 37 u.z.p.p.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu wykluczał możliwość zastosowania regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie udzielania i ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego (art. 28 ust. 1 u.z.p.p.r.), to sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej "M. S. K. Sp. z o. o." domagała się uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Postanowieniu zarzucono: I. W zakresie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.): a. Zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu tj. art. 37 u.z.p.p.r., niezgodnego z art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji, b. Niezastosowanie art. 184 Konstytucji, c. Naruszenie art. 45 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż droga sądowa jest niedopuszczalna, d. Błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, poprzez przyjęcie niedopuszczalności skierowania sprawy o zbadanie konstytucyjności art. 37 u.z.p.p.r. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji w ramach pytania prawnego, e. Niezastosowanie art. 193 Konstytucji, albowiem odpowiedź na pytanie prawne (konstytucyjność art. 37 u.z.p.p.r.) determinuje rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym w W., f. Naruszenie art. 77 Konstytucji, gdyż orzeczenie WSA w istocie zamyka drogę sądową skarżącej tak co do dochodzenia naruszenia, jak i wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. II. W zakresie naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): a. błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji dopuszczalności właściwości sądu administracyjnego, b. błędną wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, polegającą na przyjęciu niedopuszczalności skierowania sprawy o zbadanie konstytucyjności art. 37 u.z.p.p.r. w ramach pytania prawnego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie każdego z postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej odrzucenie, gdyż w jego ocenie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym zainicjowanym skutecznie skargą kasacyjną obowiązuje zasada związania Sądu granicami tej skargi. Zasadę te ustanawia art. 183 § 1 p.p.s.a., przy czym zgodnie z treścią tego przepisu Sąd zobligowany jest z urzędu do wzięcia pod rozwagę nieważności postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Redakcja art.183 § 1 p.p.s.a. wskazuje na kolejność czynności badawczych Sądu II instancji, nakazując najpierw w każdej sprawie ustalić, czy nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Dopiero uprzednie wykluczenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego uprawnia Sąd do oceny zasadności podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi między innymi wówczas, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a obejmuje sytuacje, gdy strona, z powodu wadliwych czynności procesowych sądu i (lub) strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału nie tylko w toku całego postępowania, ale także w jego istotnej części. Analizując w realiach konkretnej sprawy przesłankę nieważności postępowania należy każdorazowo ustalić, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na prawo strony do działania w postępowaniu, w końcu zaś ocenić, czy pomimo zaistnienia tych okoliczności strona mogła bronić swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji kumulatywnego spełnienia wszystkich tych przesłanek przyjąć należy, że strona została pozbawiona możności działania. Taka sytuacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przed szczegółowym odniesieniem się do każdej z wyżej przytoczonych przesłanek warunkujących przyjęcie nieważności postępowania koniecznym jest jednak uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy zakończonej zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007-2013. Instytucją wdrażającą ten program była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), odpowiadająca za proces oceny i wyboru projektów. Stosownie do treści przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 ze zm.), to Agencja udzielała wsparcia dla nowych inwestycji o wysokim poziomie innowacyjnym (§ 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), a zatem inwestycji objętych wnioskiem skarżącej Spółki. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przedmiotem skargi do Sądu I instancji było pismo z dnia [...] maja 2009 r. o nr [...] PARP informujące o uzyskaniu przez projekt 74 punktów i stwierdzające, że "minimalna liczba punktów jaką należało uzyskać do podpisania umowy o dofinansowanie wynosiła 75". Wydaje się, iż także Sąd I instancji, przynajmniej w rozważaniach prawnych, nie miał wątpliwości co do oznaczenia organu, którego działanie zaskarżono, skoro stwierdził, że "W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z dnia [...] maja 2009 r. (...) przyznające projektowi złożonemu w ramach naboru wniosków do działania 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) ocenę 74 punktów oraz uznające za niemożliwe podpisanie umowy o dofinansowanie". Ten fragment uzasadnienia postanowienia, w zestawieniu ze wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia wskazuje bezspornie, że organem, którego działanie zaskarżono była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. Stosownie zatem do treści art. 32 p.p.s.a. to PARP była stroną postępowania sądowoadminstracyjnego. Tymczasem na skutek błędu strony skarżącej, niedostrzeżonego przez Sąd I instancji, stroną postępowania w tej sprawie był Minister Rozwoju Regionalnego. To za pośrednictwem Ministra Rozwoju Regionalnego została wniesiona skarga do Sądu I instancji. To ten organ udzielił odpowiedzi na skargę, otrzymał postanowienie o odrzuceniu skargi, jak i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. W świetle dotychczasowych uwag stwierdzić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której działanie zaskarżono, na żadnym etapie tego postępowania nie była powiadomiona o toczącym się postępowaniu. Brak reakcji Sądu na błędne wskazanie przez skarżącą organu, którego działanie zaskarżono, spowodował pominięcie trybu określonego w art. 54 § 1 p.p.s.a., w tym ewentualne zastosowanie instytucji autokontroli przez właściwy organ. Już tylko to uchybienie jest wystarczające dla uznania nieważności postępowania w oparciu o przesłankę określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym to, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym odrzuceniem skargi, a zatem Sąd I instancji nie miał obowiązków takich, jakie nakłada na niego ustawa procesowa w sytuacjach rozpoznania sprawy na rozprawie (powiadomienie stron o terminie rozprawy). Sąd I instancji zobligowany był jednak treścią art. 163 § 2 p.p.s.a do doręczenia z urzędu PARP postanowienia o odrzuceniu skargi, czego nie uczynił. Przy ocenie tego naruszenia w aspekcie określonym w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a i uznał, że skoro pozbawienie strony możności działania stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoadminstracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem, to stwierdzenie tej przesłanki w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną obliguje Sąd II instancji do uznania nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swych praw. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania – art. 54 § 1 p.p.s.a i art. 163 § 2 p.p.s.a, a uchybienie to wpłynęło na prawa PARP do działania w postępowaniu, obejmujące między innymi prawo do autokontroli i prawo do wniesienia środka zaskarżenia, a wystąpienie tych okoliczność uniemożliwiło właściwemu organowi obronę swych praw w postępowaniu. Zaistniały zatem wszystkie warunki do uznania, iż strona została pozbawiona możności działania, a tym samym do przyjęcia, iż zachodzi przesłanka nieważności postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 i 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.