II SA/Gl 468/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi E. R. i B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] pełnomocnik obecnie skarżących E. i B.R., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]. Decyzją tą Starosta [...] zatwierdził projekt zamienny dotyczący projektu zagospodarowania w zakresie odprowadzania ścieków bytowych z budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w S. oznaczonej numerem ewidencyjnym pgr [...] na rzecz obecnych uczestników postępowania J. i T.W. W decyzji przyjęto ponadto zgłoszenie budowy biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków typu "[...]" z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków bytowych do rowu na działce inwestora. Ponadto pełnomocnik skarżących złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną wyżej decyzją. Są właścicielami działki o numerze pgr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką uczestników. Oczyszczane ścieki z działki uczestników są odprowadzane do rowu melioracyjnego biegnącego po działce skarżących. W tej sytuacji ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co winno skutkować uznaniem ich za stronę postępowania po myśli art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zatem wniosek o wznowienie postępowania znajduje swoje oparcie w treści art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] przekazał wniosek skarżących według właściwości Staroście [...], który decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił wznowienia postępowania. Ponadto postanowieniem z tej samej daty Starosta [...] nie uwzględnił prośby skarżących o przywrócenie terminu. W obydwu tych rozstrzygnięciach organ powołał się na brak przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta [...] postanowieniami z dnia [...] przywrócił skarżącym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i orzekł o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego swoją ostateczną decyzją z dnia [...]. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego tamtą decyzją ze względu na brak negatywnego oddziaływania na ich działkę (strefa 15m). Wszystkie warunki lokalizacji oczyszczalni były w ocenie organu zgodne z przepisami prawa, a z akt sprawy wynika, że brak jest wpływu projektowanej oczyszczalni na działkę będącą własnością skarżących. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych i w rezultacie dowolne przyjęcie, iż wszelkie warunki lokalizacji oczyszczalni są zgodne z przepisami prawa. Zarzucili ponadto naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez dowolne uznanie, iż skarżący nie mogą uzyskać przymiotu strony z uwagi na brak negatywnego oddziaływania inwestycji na ich działkę. W uzasadnieniu wskazano, że oczyszczalnia na działce uczestników zlokalizowana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem, a oczyszczone ścieki są wprowadzane bezpośrednio na działkę skarżących. Na poparcie tych twierdzeń dołączono do odwołania dokumentację mapową i fotograficzną. Zarzucono błędną lokalizację cieków wodnych na mapie dołączonej do projektu w stosunku do jego faktycznej lokalizacji w terenie. Podtrzymano stanowisko, że przymiot strony skarżącym przysługiwał w postępowaniu po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tym bardziej, iż doszło do naruszenia warunków technicznych. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla ustalenia, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada przymiot strony w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę, niezbędne było oparcie się na przepisach techniczno-budowlanych. Podane w projekcie odległości oczyszczalni od granicy działki skarżących nie naruszają przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przepisy te dopuszczają lokalizacje zbiornika w odległości 2m od granicy działki (§ 36), a projekt przewiduje jego lokalizację w odległości 11,5m. Również wyznaczona § 31 rozporządzenia 15-metrowa odległość zaprojektowanej oczyszczalni od istniejących studni nie została naruszona, gdyż działka skarżących nie posiada studni, a ewentualne jej wybudowanie w przyszłości jest możliwe, ale w odległości minimum 5m od granicy. Dodatkowo stwierdzono, że pozostałe wymagania stawiane przepisami prawa dla projektowanej inwestycji zostały spełnione. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że działka skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem brak jest podstaw do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Wskazano ponadto, iż organem właściwym do kontroli wód wypływających z oczyszczalni jest wójt gminy (w tym przypadku Burmistrz Miasta S.) na podstawie przepisów o ochronie środowiska. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili obrazę przepisów postępowania, a to art. 89 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo nie dopuszczenia dowodów z dołączonej dokumentacji i z oględzin; art. 80 kpa w związku z art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo oparcia ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, a w efekcie przyjęcie mylnego poglądu, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki skarżących. W uzasadnieniu co do zasady powtórzono argumentację podnoszoną na wcześniejszym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. Przepis art. 145 § 1 kpa enumeratywnie wskazuje przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z kolei zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zainicjowane zostało na żądanie strony. Strona, jako podstawę wznowienia wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., podanie nie jest spóźnione (art. 148 k.p.a.) i wnoszącemu podanie przysługuje przymiot strony. To właśnie ta ostatnia kwestia (przymiot strony) została w ocenie Sądu błędnie ustalona przez organy orzekające. W sprawie jest bezsporne, że skarżący są właścicielami działki sąsiedniej w stosunku do działki, na której miała być realizowana sporna inwestycja. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W pierwszym rzędzie za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Nie jest kwestionowane, że przez przepisy odrębne w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z § 1 ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku organów orzekających samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Umknęło organom obu instancji, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy artykułowane przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Wszak osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednakże realizacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że już z samego projektu zagospodarowania terenu, którego kopia znajduje się w aktach sprawy wynika, iż wyznaczony w oparciu o § 31 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych krąg o promieniu 15 m obejmuje swoim zasięgiem teren działki skarżących. Oznacza to, że ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Okoliczność, że ewentualna lokalizacja studni na działce skarżących i tak musiałaby uwzględniać odległość co najmniej 5 m od granicy działki pozostaje na tym etapie postępowania bez znaczenia. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestor takiej studni uzyska zgodę na odstępstwa w trybie art. 9 Prawa budowlanego. O fakcie, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji świadczy również to, że jest ona położona poniżej działki inwestora, a z akt sprawy wynika, że istniejące cieki wodne (rowy) przebiegają zarówno przez działkę inwestora, jak i przez działkę skarżących. Z przyjętego przez organ pierwszej instancji zgłoszenia wynika, że odprowadzenie oczyszczonych ścieków nastąpić ma do rowu na działce inwestora. Nie jest to jednak rów bezodpływowy, co skutkuje, że ścieki te mogą spływać pośrednio na działkę skarżących. Tego typu oddziaływanie obiektu na działkę skarżących również przesądza o przysługującym im przymiocie strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Całokształt przedstawionych rozważań skłania zatem do przyjęcia, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia materialnoprawnej normy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, co czyni skargę usprawiedliwioną. Skoro skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a tak właśnie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), to zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co z kolei obligowało organ pierwszej instancji nie tylko do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa lecz również do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy stosownie do art. 149 § 2 kpa in fine i wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 lub w art. 151 § 2 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze również i to, że rozstrzygnięcie w decyzji Starosty [...] z dnia [...] w kwestii przyjęcia zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wykracza poza dyspozycję art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a to powoduje konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłaty skarbowe od pełnomocnictw oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).