I OSK 1730/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1068/09 o odrzuceniu K.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a". podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Nie jest to z pewnością decyzja administracyjna w rozumieniu kpa, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów. Sąd podkreślił, że samo nazwanie czynności organu "decyzją" nie przesądza o charakterze dokumentującego tę czynność aktu jako decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Zaskarżona "decyzja" nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi do Sądu mogą być tylko takie akty lub czynności, które są podejmowane w sprawach o charakterze indywidualnym, a decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej charakteru takiego nie posiada. Sąd I instancji podniósł także, iż podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za decyzję administracyjną nie dają także przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K.R., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z błędnym uznaniem, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego z uwagi na to, że decyzja wydana przez organ nie stanowi aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi oraz art. 146 § 1 względnie art. 150 P.p.s.a., poprzez niestwierdzenie bezskuteczności aktu wydanego bez podstawy prawnej, b) art. 134 i 138 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach złożonej skargi oraz nieujęcie w sentencji całego przedmiotu zaskarżenia oraz w związku z tym art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez pominięcie części skargi dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej średnią cenę 1 m2 powierzchni użytkowej na dzień 1 lipca 2004 r., a w konsekwencji art. 149 P.p.s.a. poprzez niezobowiązanie organu do wydania aktu (podjęcie czynności) w określonym terminie, do czego był on zobowiązany na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) 2. naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 19 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM, o której mowa w tym przepisie, nie stanowi aktu bądź czynności kształtującej prawa i obowiązki. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł między innymi, iż skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie dotyczyła w istocie dwóch aspektów - po pierwsze decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, a po drugie bezczynności tego organu w związku z niewydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia średniej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej podstawowej na dzień 1 lipca 2004 r. Do tej drugiej części, zdaniem kasatora, Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł. Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż wbrew stanowisku Sądu, decyzja Dyrektora Regionalnego WAM jest innym aktem lub czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i służy od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzja taka, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, kreuje władczo sytuację prawną indywidualnych podmiotów, w tym skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które postawione zostały w skardze kasacyjnej. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie odrzucona została z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli podniesionych w niej zarzutów. Oznacza to, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy P.p.s.a., odnoszące się do orzekania przez sądy w razie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonych aktów lub czynności, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ich naruszenia. W ocenie Sądu odwoławczego słusznym było stanowisko Sądu I instancji, że zakwestionowana w sprawie "decyzja" dotycząca ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa., tj. akt zawierający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Określenie wysokości stawek przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dla umów o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że akt, którego kontroli żądał skarżący, nie jest decyzją, a samo nazwanie czynności organu "decyzją" nie przesądza o charakterze dokumentującego tę czynność aktu jako decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Z kolei jeśli idzie o bezczynność w sprawie wydania decyzji o ustalenie średniej ceny m2 mieszkania, to zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego paragrafu, tj. gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowień, na które służy zażalenie, kończących postępowanie, rozstrzygających sprawę co do istotnych lub wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu tego przepisu, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie można uznać aktu o charakterze generalnym. Akt lub czynność, która nie została skierowana do oznaczonego indywidualnie podmiotu i nie dotyczy bezpośrednio uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie został podjęty w sprawie indywidualnej i nie rodzi dla skarżącego żadnego uprawnienia ani nie nakłada obowiązku określonego w przepisach prawa. Podkreślić trzeba, iż przepisy ustawy o zakwaterowaniu, także i ustawy nowelizującej nie dają żadnej podstawy do tego, aby cena m2 ustalona została decyzją w rozumieniu ww. przepisów. Wysokość ekwiwalentu ustala się, przyjmując obok uprawnienia do norm również jako podstawę obliczenia ceny m2 powierzchni i wyliczenie wysokości jest załatwieniem sprawy indywidualnej, ale nie ustalenie ceny. Cena ta, tak jak norma powierzchni, jest jedną z danych, służących obliczeniu wysokości ekwiwalentu, jednak w przeliczeniu do normy powierzchni nie jest ustalona odrębnie dla każdego uprawnionego, ale właśnie średnio dla wszystkich jednakowo. W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów powołanych przez autora skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.