I SA/Wa 684/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Mirosław Gdesz WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] marca 1991 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. własności nieruchomości szczegółowo wyliczonych w decyzji, a w tym położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. W wyniku wznowieniowego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] uchylił w/w decyzję z dnia [...] marca 1991 r. w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] m 2 i orzekł o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności w/w nieruchomości przez Gminę Miasta G. Wnioskiem z dnia 12 maja 2008 r. [...] S. A. z siedzibą w G. wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [....] grudnia 1994 r. zarzucając jej brak podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu tego wniosku decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Podniósł, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia w wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Przymiot strony – stosownie do art. 28 k.p.a. – posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, iż zarówno w dniu komunalizacji z mocy prawa ([...] maja 1990 r.), jak i na dzień wydania w/w decyzji z dnia [...] maja 1991 r. oraz z dnia [...] grudnia 1994 r., a także orzekania skarżąca nie posiadała prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Stronami postępowania komunalizacyjnego są zaś Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaż, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość faktycznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru. Samo zaś zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej stanowić może o interesie faktycznym , nie zaś prawnym. Reasumując Minister wskazał, że złożenie wniosku przez osobę która w sprawie nie jest stroną powoduje wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Organ powołał się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 599/99. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją [...] S.A. z siedzibą w G.i złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu jego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, że wnioskodawcy nie służy przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje by skarżąca Spółka posiadała tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Organ podniósł, iż aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1967 r. [...] S.A. w G. w likwidacji sprzedało Państwu nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1968 r., nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. przekazało m.in. przedmiotową nieruchomość w nieodpłatne użytkowanie na rzecz [...] w G. Zarządzeniem Nr [...] Ministra [...] z dnia [...] grudnia 1967 r. [...] w G. połączona została z [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w G. ustalił z obowiązkiem od [...]. a następnie od [...] opłatę roczną za zarząd (użytkowanie) gruntu państwowego przekazanego w użytkowanie [...] m.in. decyzją Nr [...] z [...] marca 1968 r. Tym samym bezspornym pozostaje, iż na dzień komunalizacji ([...] maja 1990 r.) przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności skarżącej spółki, a skarżąca spółka z dniem sprzedaży działki tj. z dniem [...] grudnia 1967 r. utraciła jakikolwiek materialno-prawny związek z tą nieruchomością. Reasumując Minister wskazał, że skarżąca spółka nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w G. reprezentowane przez radcę prawnego M. O. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 157 § 2 i § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania podczas gdy zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca Spółka była stroną w przedmiotowym postępowaniu; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając ma względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym strony; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 kpa poprzez niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz przedstawienia dowodów, co jest niezbędne do realizacji przez organ obowiązku zebrania całego materiału dowodowego; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej Spółki istnienie po jej stronie roszczenia do właściciela o zwrot nieruchomości stanowi o istnieniu interesu prawnego, bowiem wywłaszczony właściciel jest zainteresowany dalszym losem wywłaszczonej nieruchomości i ma interes prawny w byciu stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących zmiany właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta G. prawa własności przedmiotowej nieruchomości ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki wywłaszczonego właściciela, gdyż w wyniku uchylenia decyzji komunalizacyjnej doszło do zmiany podmiotu, od którego wywłaszczony właściciel mógł domagać się zwrotu nieruchomości. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1967 r., tj. na budowę [...] (obecnie [...]), a zatem stała się zbędna na wskazany cel w umowie wywłaszczeniowej. Z powyższych okoliczności skarżąca Spółka wywodzi istnienie interesu prawnego, a więc posiadanie przez nią przymiotu strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego. Ponadto nabycie przez [...] w G. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości narusza prawa skarżącej Spółki, gdyż uniemożliwia jej odzyskanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. umożliwiałoby skarżącemu skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca Spółka powołała szereg orzeczeń Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podniósł, iż w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiono uzasadnienie faktyczne oraz prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności przesłanki, da których odmówiono uznania przymiotu strony legitymowanej do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy [...] S.A. w G. posiadało przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i 156 § 1 kpa, gdyż posiadanie tego przymiotu uprawniało je do skutecznego złożenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. uchylającej decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. i odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasta G. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. Stroną – jak określa art. 28 kpa – jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Uczestniczenie takiej osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek – czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd w całości podzielił pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odnośnie faktu, że [...] S.A. w G. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. – bowiem nie przedstawiło żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie wykazało że nieruchomość ta w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła jego własność – a w związku z tym nie podlegała komunalizacji. Co prawda Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. uchylił decyzję komunalizacyjną i odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta G. ale z powodu tego, że w dniu wydania decyzji w sprawie komunalizacji mienia ogólnonarodowego przedmiotowa nieruchomość użytkowana była przez [...] w G. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w sprawie przekazania w użytkowanie terenu państwowego nr [...] z dnia [...] marca 1968 r. Podstawę prawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Dz. U. Nr 43, poz. 253). Skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia czy skarżąca spółka obecnie posiada interes prawny lub obowiązek, którego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W tym zakresie skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z treści art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 28 kpa podnosząc, że [...] S.A. w G. miało prawo wnosić o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została ona wykorzystana na cel wskazany w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1967 r. tzn. na budowę [...] (obecnie [...]). Jak wynika z akt sprawy w 1994 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot nabytej przez Państwo nieruchomości. Tak więc przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może stanowić podstawy do wywiedzenia przymiotu strony skarżącej spółki w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że Minister prawidłowo ocenił, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego wywiedzionego z konkretnej normy prawa, która dawałaby podstawę do uznania skarżącej za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Co najwyżej w rozpatrywanej sprawie uznać można, że po stronie skarżącej spółki występuje interes faktyczny w wycofaniu z obiegu prawnego decyzji z 1994 r. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiony z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy ewentualnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Istnienie interesu prawnego wymaga, by te uprawnienia znajdowały konkretyzację w postępowaniu administracyjnym z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego o charakterze publicznym. Tenże warunek nie zachodzi w przypadku skarżącej spółki w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że skarżąca spółka nie mogła w tej sytuacji skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1994 r. Należy ponadto zaznaczyć, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. W ocenie Sądu brak interesu prawnego skarżącej spółki w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji był możliwy do ustalenia już w chwili złożenia wniosku w tym przedmiocie, w związku z czym organ nie miał obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie badania przesłanek stwierdzenia nieważności. Dodatkowo należy podkreślić, że również wywodzenie przez skarżącą spółkę interesu prawnego z faktu, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. umożliwiłoby jej skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w świetle powyższych rozważań jest bezzasadne. Załączony zaś do pisma z dnia [...] grudnia 2008 r. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt III RN 181/01 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.