IV SA/Wa 506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - IV SA/Wa 506/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] listopada 2007r., nr [...], ustalającą dla L. M. obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P., działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] m2 w wysokości [...] zł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalił dla skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi P., działka ewidencyjna nr [...], w wysokości [...] zł i orzekł o pobraniu tej opłaty w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska w B. dnia [...] kwietnia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy B. w części obszaru P., na którym położona jest przedmiotowa działka, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], poz. [...]. Wartość stawki procentowej opłaty związanej ze wzrostem wartości tego terenu została w uchwale określona na 20%. Nieruchomość została sprzedana w dniu 4 lipca 2007 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...]. W celu określenia wartości gruntu sporządzono operat szacunkowy, który potwierdza wzrost jego wartości między okresem sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a okresem po wejściu w życie tego planu. Od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy B. skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że bez dokonania inwestycji żądanych przez nabywcę nieruchomości, nieruchomość mogłaby być użytkowana wyłącznie na cele rolne. Wykonanie wszystkich niezbędnych nakładów warunkujących eksploatację nieruchomości zgodnie z jej dopuszczalnym obecnie przeznaczeniem, pozwoli dopiero w przyszłości na oszacowanie jej wartości. Stwierdził, że zmiana przeznaczenia wynikająca z miejscowego planu, nie jest w Gminie B. elementem wpływającym w decydujący sposób na ceny nieruchomości, oraz że nawet rzeczoznawca przyznał, że ceny gruntów rolnych na terenach spodziewanego przekształcenia są znacznie wyższe niż ceny gruntów typowo rolnych. Zmiana przeznaczenia została już wcześniej "skonsumowana" na etapie wprowadzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 2003 r. Rzeczoznawca stwierdził także, że ceny gruntu są znacznie zróżnicowane, a szacowana nieruchomość nie charakteryzuje się żadnymi szczególnie podnoszącymi jej wartość i cenę elementami (wprost przeciwnie: nieruchomość jest nieuzbrojona, brakuje mediów). Skarżący wskazał, że rzeczoznawca przyjął do porównania zbyt małe działki, a powierzchnia nieruchomości jest jedynym z podstawowych elementów ceny i w znaczący sposób ją kształtuje. Podniósł, że między wejściem w życie planu a zbyciem, analizowana nieruchomość została wydzielona z działki objętej planem. Zatem, aby porównanie było adekwatne, należałoby porównać cały kompleks działek wydzielonych z działki objętej planem w zakresie zmiany wartości, a nie pojedynczej działki z tą, która została wydzielona. Nadto skarżący stwierdził, iż wyliczenia, błędnie przedstawiają wpływ uchwalenia planu na wartości nieruchomości w chwili zbycia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż wycena zawarta w operacie szacunkowym z dnia 19 października 2007 r. została wykonana zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych opracowanymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych oraz zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzenia operatu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy szacowaniu zastosowano podejście porównawcze, przy użyciu metody porównywania parami niezabudowanych nieruchomości podobnych. Zgodnie z § 4 ust 3 wymienionego rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Kolegium wskazało, iż przepis art. 37 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 71 7 z późn. zm.) stanowiący podstawę do pomniejszania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nie obowiązuje od 22.09.2004r. Podniosło także, że w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie nakłady nie zostały w ogóle uwzględnione, ponieważ badano tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany wejściem w życie planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu, że ceny gruntów rolnych na terenach spodziewanego przekształcenia znacznie wyższe od cen gruntów typowo rolnych i że zmiana przeznaczenia została juz wcześniej "skonsumowana" na etapie wprowadzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. z dnia [...] czerwca 2003 r. Kolegium stwierdziło, że w operacie szacunkowym dokonując porównania wzięto pod uwagę nieruchomości sprzedane w roku 2006, a więc już pod rządami studium. Wzięcie do porównania mniejszych działek zostało wyrównane przyjęciem odpowiedniego współczynnika dla cechy U5 "walory działki, powierzchnia gruntu, kształt". Kolegium stwierdziło także, iż brak jest przepisu prawa, który nie pozwalałby porównywać części nieruchomości przed podziałem i takiej samej części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną po dokonaniu podziału, tak jak tego dokonano w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie. Organ podniósł nadto, iż w operacie, przy określaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, rzeczoznawca uwzględnił tylko bezpośrednie następstwa wynikające z uchwalenia miejscowego planu, o czym świadczy m.in. nie wzięcie pod uwagę zapewnienia dostępu do mediów i asfaltowej drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł L. M. zarzucając organowi nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 kpa, oraz naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał oceny dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy co do jego wiarygodności, rzetelności i wartości. Kolegium nie zbadało jego zdaniem sprawy w sposób merytoryczny, nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i tylko ogólnikowo odniosło się do sporządzonego operatu stwierdzając, że jest on zgodny z wymogami prawa i standardami pracy rzeczoznawców. Skarżący podniósł, iż w celu oszacowania rynkowej wartości nieruchomości rzeczoznawca przeprowadził analizę transakcji z dwóch lat poprzedzających, z terenu gminy B., jednak do porównania przyjęto działki wielokrotnie mniejsze. W ocenie skarżącego nieprawidłowy jest zarówno sposób przeprowadzenia analizy wartości gruntu po wprowadzeniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych w tym planie pod zabudowę mieszkaniową biurową i usługową, jak i metoda wyliczenia wzrostu wartości analizowanej nieruchomości. Skarżący uważa za błędne przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną tego gruntu, którego nieruchomość szacowana była wcześniej częścią. W ten sposób porównywane są bowiem różne nieruchomości a nie szacowany jest wzrost wartości danej nieruchomości. Skarżący wskazał także na sprzeczność między zawartym w operacie szacunkowym stwierdzeniem rzeczoznawcy, iż wzrost wartości nieruchomości był niewielki, a dokonanym wyliczeniem, z którego wynika, iż zmiana wartości wynosi ok. 100%. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącego dokonało oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i uznało, że został on wykonany zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ uznał, że w przypadku braku transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jest możliwe porównanie z nieruchomościami o innym przeznaczeniu. Nie było zatem błędem wzięcie do porównania działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji gdy analizowana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę magazynową, biurową i usługową. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi organ podniósł, iż brak jest przepisu prawa, który nie zezwalałby na porównywanie części nieruchomości przed podziałem i takiej samej części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną po jego dokonaniu, tak jak w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w rozpatrywanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 4 cyt. ustawy reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, można brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 11 wspomnianej ustawy przewiduje, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 91, poz. 870 ze zm.) określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zatem obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Wycena ta jest pisemną opinią, dotyczącą wartości określonej nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego (152 ust. 2), przy czym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Szczegółowe zasady dokonywania oceny nieruchomości określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 50 ust 1 wymienionego rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości. Z kolei przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. Do ustalenia tej opłaty konieczne jest stwierdzenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż w sprawie niespornym jest, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obszaru P.; oraz że na podstawie tej uchwały ustalono jednorazową opłatę w wysokości 20 % wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu. Poza sporem jest także fakt zbycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia 4 lipca 2007 r. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nie zbadania przez organ wiarygodności i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, Sąd uznał, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Organ dokonał oceny operatu szacunkowego, którą oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że dokument ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W ocenie Sądu dokument ten jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został ponadto przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tego rodzaju dokumentów. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z treści operatu szacunkowego wynika, iż spośród odnotowanych w ciągu ostatnich 2 lat transakcji, do analizy porównawczej przyjęto grunty o cechach najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości -posiadające największą powierzchnię, położone na terenie o niskim stopniu zurbanizowania, bez infrastruktury technicznej. Jak słusznie zauważyło Kolegium porównywanie z wycenianą nieruchomością działek o powierzchni mniejszej, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod centrum usługowo-produkcyjne nie może zostać uznane za błędne ponieważ brak było w analizowanym okresie transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, jak wyceniana. Nadto, jak wynika z operatu, ceny nieruchomości sprzedanych zostały skorygowane tak, aby uwzględnić różnice cech i przypisanych im wag między gruntami porównawczymi a gruntem szacowanym. Wartość nieruchomości wycenionej określona została jako średnia arytmetyczna z wartości skorygowanych cen nieruchomości będących przedmiotem transakcji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość nie istniała w momencie uchwalenia planu, a została wydzielona z działki objętej planem w okresie między wejściem w życie planu a zbyciem, należy zauważyć, że opłatę planistyczną pobiera się także w przypadku zbycia jedynie części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 17 maja 1999r., OPK 17/98, która zachowuje aktualność na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, zajął stanowisko, iż nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także część gruntu, należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zawarty w skardze zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.