II SA/Łd 548/09

Dnia 6 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. L. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...], 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących W. L. i J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność z mocy prawa przez Powiat [...] część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w gminie L., oznaczonej nr ewidencyjnym 577. W sprawie ustalono, iż wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. W. L. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o przejściu prawa własności działki oznaczonej nr ewidencyjnym 577 na rzecz Powiatu [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 73 ustawy z dnia 13 październik 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872). Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oznaczonej nr ewidencyjnym 577. We wniosku z dnia 17 października 2008 r. W. L. w imieniu własnym oraz J. S. oświadczył, iż podtrzymuje wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia części nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał wniosek Staroście [...], jako organowi właściwemu. Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, organ w dniu 18 grudnia 2008 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której W.L. oświadczył, iż wniosek złożony w kwietniu 2004 r. zawierał żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Strona podkreśliła, iż potwierdzeniem jej rozumowania było zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] r., o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił W. L. i J. S. ustalenia odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nie można uznać, że wniosek z dnia 1 kwietnia 2004 r. dotyczył również ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą część nieruchomości. Stosowny wniosek w tym zakresie strona złożyła dopiero w dniu 27 grudnia 2008 r. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy, odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ podsumował, iż wobec ustalenia, iż wniosek o wypłatę odszkodowania złożony został po wskazanym w ustawie okresie, uprawniony był stwierdzić, iż roszczenie strony wygasło, a stan ten uzasadnia odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania. W terminie prawem przewidzianym, odwołanie od powyższej decyzji złożyli: W. L. i J. S. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie o istocie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu strona podkreśliła, iż zasadniczy wniosek o odszkodowanie zawarty był w piśmie z dnia 1 kwietnia 2004 r. Potwierdzało to pismo Wojewody [...] z dnia [...] r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania oraz informujące, iż zgodnie z art. 73 ust. 1-5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jednocześnie, zgodnie z wykształconym orzecznictwem, wypłata odszkodowania jest możliwa dopiero po uprzednim wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Zatem strona była przekonana o skuteczności złożonego wniosku. W dalszej części uzasadnienia odwołujący wywiedli, iż na organach administracji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy, jak też wyjaśnienia intencji strony, w przypadku najmniejszych wątpliwości w tym zakresie. W niniejszej sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku, a wręcz wprowadziły wnioskodawców w błąd, co do przedmiotu prowadzonej sprawy. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając, Wojewoda przywołał treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podkreślając iż odszkodowanie może być ustalone na podstawie wniosku złożonego w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wskazał, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. odwołujący byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, stąd byli również uprawnionymi do wnioskowania o odszkodowanie. Jednocześnie jednak stosowny wniosek złożyli dopiero w dniu 17 października 2008 r., a wiec po upływie wskazanego w ustawie okresu. Ustalenie w tym zakresie obligowało organ I instancji do odmowy ustalenia odszkodowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, iż nie można uznać, że wniosek złożony w kwietniu 2005 r. zawierał również wniosek o wypłatę odszkodowania, bo nie było w nim żadnej wzmianki o takim odszkodowaniu. Dodał, iż analiza korespondencji kierowanej do stron w czasie trwania postępowania o stwierdzenie nabycia własności przedmiotowej nieruchomości dodatkowo wskazuje, iż przedmiotem żądania strony było tylko wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. W konsekwencji, wobec braku wątpliwości co do zakresu żądania strony, organ nie był zobowiązany do wzywania strony do sprecyzowania żądania. Natomiast z wynikającego z art. 9 Kpa obowiązku informowania stron, nie można wywodzić dla organu obowiązku informowania z urzędu o wszystkich środkach prawnych przysługujących stronie. Przywołując stosowne orzeczenia sądów administracyjnych organ wyjaśnił, iż ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi wyłączny dowód nabycia własności, przepis art. 73 ust. 4 w/w ustawy nie wskazuje, że samo złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania jest uzależnione od wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości, decyzja taka jest jedynie podstawą wpisu do księgi wieczystej. Organ odwoławczy stwierdził, iż w konsekwencji powyższego, strona miała możliwość złożenia wniosku w ustawowym terminie, tym bardziej, iż przywołana norma prawna stanowi o "wniosku o ustalenie odszkodowania" a nie wniosku o "stwierdzenie nabycia własności nieruchomości". W skardze, na powyższą decyzję, W. L. i J. S. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając iż otrzymali informację od Wojewody, że toczy się postępowanie z ich wniosku o przejęcie nieruchomości za odszkodowaniem. Jest logicznym, że każdy kto otrzymuje taką informację może pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, iż Wojewoda wyda decyzję o przejęciu nieruchomości, a następnie zostanie ustalona wysokość odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa własności części nieruchomości z uwagi na przyjęcie, iż wniosek z dnia 1 kwietnia 2004 r. nie zawierał w swej treści żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. A wniosek o odszkodowanie złożony został dopiero w dniu 17 października 2008 r., czyli po wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, terminie. Analiza treści zgromadzonego w sprawie materiału, a w szczególności wniosku strony z dnia 1 kwietnia 2004 r. czyni zasadnym zarzut skargi, iż organy administracji nie wyjaśniając zakresu żądania strony, dowolnie zakreśliły jego granice. Strona domaga się wydania decyzji o przejściu prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną, zaznaczając iż podstawą jej żądania jest przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (powoływanej dalej jako ustawa). Stosownie zaś do powołanej regulacji, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przedmiotowe odszkodowanie, będzie natomiast ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 1 i ust. 4 art. 73 ustawy). Z przytoczonego unormowania wynika, iż decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege ma charakter decyzji deklaratoryjnej i do zainicjowania postępowania w tej sprawie nie jest wymagane złożenie wniosku. Wymogiem takim objęte jest zaś postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w odniesieniu do którego ustawodawca wskazał wprost, iż konieczny jest wniosek właściciela nieruchomości złożony w konkretnym czasookresie. Skoro więc strona, w zakreślonym przez ustawę terminie składa wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej przejście prawa własności, wskazując na tryb art. 73 ustawy, jako podstawę swojego żądania. A przepis ten mówi o przejęciu własności nieruchomości za odszkodowaniem, to cel działania strony winien być odczytany jako uzyskanie ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Nie sposób zaś zamiaru strony ograniczać li tylko do chęci uzyskania sformalizowanego aktu potwierdzającego fakt wyzucia jej z własności. Intencję więc strony należało odczytać jako zamiar uzyskania rekompensaty za poniesioną szkodę, w związku z utraconą własnością. Logiczne są przy tym wyjaśnienia skarżących, iż po odebraniu zawiadomienia z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania, zostali utwierdzeni w przekonaniu, że ich żądanie zostało przyjęte i zrozumiane zgodnie z ich intencją. Bowiem organ, tak jak strona, powołał się na przepis art. 73 ustawy, cytując jego treść, z której wynika, że przejście prawa własności następuje za odszkodowaniem. Wobec takiego sformułowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które zakreśla jego przedmiot, podzielić należy stanowisko skarżących, iż mieli podstawy do przyjęcia, że postępowanie zakończy się ustaleniem i wypłatą odszkodowania. Organ w sposób nieuprawniony ograniczył zakres żądania strony, bez wcześniejszego należytego wyjaśnienia treści wniosku, do czego zobowiązywał przepis art. 7 k.p.a. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 81741). Ustalenie zakresu żądania strony jest elementem stanu faktycznego, który wyznacza przedmiot postępowania i pozwala, w szczególności na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśnić i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008 r., Sygn. akt V SA/Wa 943/08, niepubl., dostępny Lex nr 470086). W kontrolowanej sprawie zachwiana została zasada równowagi obu tych interesów. Organy administracji ograniczając zakres wniosku strony do żądania przysporzenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego przyjęły prymat interesu społecznego, z pominięciem badania słusznego interesu strony, co narusza zasadę legalności działania (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Za zasadny należy również uznać zarzut skargi naruszenia art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto organy te czuwają nad tym aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rację mają skarżący twierdząc, że zasada udzielania informacji prawnej stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z powołanego przepisu obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale organ ten nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów (...).To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/99, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.cbois.nsa.gov.pl). Przy czym organ administracji nie ma prawnej możliwości swobodnej interpretacji żądań strony, nie może sam wskazywać na charakter żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Obowiązek udzielania informacji obejmuje cały tok postępowania, a jest w szczególności istotny na etapie jego wszczęcia, gdzie organ obowiązany jest dopilnować aby nieudolne określenie żądania nie doprowadziło do niezaspokojenia w pełni interesu strony. Stąd wobec jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru i zakresu żądania organ zobligowany jest wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień, szczególnie w sprawie, w której istnieją przesłanki by sądzić, iż zakres wniosku strony jest inny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Fakt przywołania przez stronę jako podstawy prawnej wniosku przepisu art. 73 w/w ustawy winno zrodzić u organu uzasadnioną wątpliwość, czy stronie chodzi jedynie o decyzyjne potwierdzenie przejęcia własności nieruchomości, czy też jej zamiar jest dalej idący. Przypomnieć też wypada, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zachowując określone przepisem art. 35 k.p.a. terminy maksymalne, które w sposób znaczny przekroczyły. Naruszenie to, nie stanowi samoistnej podstawy do uwzględnienia skargi, ale zasługuje na dezaprobatę i wymaga usunięcia z praktyki organów. Wyjaśnić ponadto należy, iż Sąd postanowieniem podjętym na rozprawie wykreślił Gminę Ł. jako uczestnika postępowania, bowiem stosownie do przepisu art. 33 p.p.s.a. nie przysługiwał jej ten przymiot. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej obu instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 6 – 9 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasad procedury administracyjnej uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygając zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ar