II SA/Bk 465/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2009 r. sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Lokali Domu Handlowo - Usługowego [...] w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Prezesa Zarządu [...] "K.", uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2009 r. i orzekł nałożenie na wspólnotę lokali [...] "K." zlokalizowanego przy ul. W. [...] w B., obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. następujących dokumentów: 1. oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, dotyczącej stanu technicznego elewacji (wraz ze wszystkimi tablicami i urządzeniami reklamowymi i oświetleniem, zamontowanych na elewacji) budynku przy ul. W. [...]w B., z określeniem wpływu zamontowanych tablic na wygląd elewacji, z ewentualnym podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, 2. zaświadczenie osoby sporządzającej ocenę techniczną o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, 3. opinii w zakresie dotyczącym lokalizacji i formy estetycznej tablic reklamowych, uzyskanej w Referacie Analiz Urbanistycznych w Departamencie Urbanistyki, Urzędu Miejskiego w B. przy ul. B. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 5 września 2008 r. Prezydent Miasta B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z informacją, iż na budynku przy ulicy K. S. W. [...] w B. zainstalowano bez zgłoszenia 35 sztuk tablic i urządzeń reklamowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], nakazał współwłaścicielom lokali użytkowych [...] "K." wykonanie oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, dotyczącej stanu technicznego elewacji budynku wraz ze wszystkimi tablicami i urządzeniami reklamowymi oraz z oświetleniem, zamontowanych na elewacji w/w budynku, z określeniem wpływu zamontowanych tablic na wygląd elewacji, jak również z uwzględnieniem prawidłowości ich zamontowania pod względem przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych, jak również z informacją odnośnie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, z ewentualnym podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku zażalenia złożonego na powyższe rozstrzygnięcia przez Prezesa Zarządu [...] "K.", P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając za główną przyczynę uchylenia postanowienia fakt nałożenia obowiązku na współwłaścicieli lokali użytkowych zamiast na wspólnotę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nałożył na wspólnotę lokali [...] "K." zlokalizowanego przy ul. W. [...] w B. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2009 r. następujących dokumentów: 1. oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, dotyczącej stanu technicznego elewacji (wraz ze wszystkimi tablicami i urządzeniami reklamowymi i oświetleniem, zamontowanych na elewacji) budynku przy ul. W. [...] w B., z określeniem wpływu zamontowanych tablic na wygląd elewacji, z ewentualnym podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, 2. zaświadczenie osoby sporządzającej ocenę techniczną o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Z powyższym rozstrzygnięciem ponownie nie zgodził się Prezes Zarządu [...] "K." i wniósł zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 2009 r. i orzekł nałożenie na wspólnotę lokali [...] "K." zlokalizowanego przy ul. W. [...] w B., obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2009 r. następujących dokumentów: 1. oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, dotyczącej stanu technicznego elewacji (wraz ze wszystkimi tablicami i urządzeniami reklamowymi i oświetleniem, zamontowanych na elewacji) budynku przy ul. W. [...] w B., z określeniem wpływu zamontowanych tablic na wygląd elewacji, z ewentualnym podaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, 2. zaświadczenie osoby sporządzającej ocenę techniczną o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, 3. opinii w zakresie dotyczącym lokalizacji i formy estetycznej tablic reklamowych, uzyskanej w Referacie Analiz Urbanistycznych w Departamencie Urbanistyki, Urzędu Miejskiego w B. przy ul. B. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane zainstalowanie tablic i urządzeń reklamowych w obszarze zabudowanym, wymaga uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie. Tymczasem właściciele lokali domu "K.", umieszczając reklamy i urządzenia klimatyzacyjne nie dokonali ciążącego na nich wymogu zgłoszenia. Ponadto z uwagi na fakt, iż reklamy te znajdują się nad pasażem dla ruchu pieszego i kołowego, a wykonane zostały samowolnie, zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót i bezpieczeństwa ich użytkowania. Dlatego też w oparciu o art. 81 c ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nałożono obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. podejmując rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę zarządzenia Prezydenta Miasta B., zgodnie z którym przed umieszczeniem reklamy wymagane jest uzyskanie w Referacie Analiz Urbanistycznych w Departamencie Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. opinii w zakresie dotyczącym lokalizacji i formy tablic oraz urządzeń reklamowych. W związku z powyższym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał we własnym zakresie korekty zaskarżonego postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Zarząd Wspólnoty Lokali [...] "K.". Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 k.p.a. albowiem organ odwoławczy zmienił przedmiot postępowania oraz orzekł w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonym postanowieniu. Nadto skarżący podniósł, iż postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało na wniosek Prezydenta Miasta B., który nie posiada legitymacji procesowej do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. Skarżący wskazał także, iż organ II instancji zaskarżonym postanowieniem rozszerzył zakres obowiązków nałożonych na stronę, co jest naruszeniem zakazu wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mowa w art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie innych obowiązków niż to wynika z tego przepisu. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Oceniając zaskarżone postanowienie, pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie go nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Przypomnienia wymaga, że ta wynikająca z art. 15 k.p.a., jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, iż każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Rację ma przy tym skarżący wskazując, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w pierwszej instancji. Czyli organ ten nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. M.in. zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, str. 534). W niniejszym przypadku, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpoznając i rozstrzygając sprawę w przedmiocie samowolnego instalowania na budynku tablic i urządzeń reklamowych, w sytuacji gdy w pierwszej instancji wydane zostało postanowienie w sprawie utrzymania budynku handlowo - usługowego, zasady te naruszył. Obie sprawy nie są tożsame pod względem przedmiotowym, różna jest też materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem, nakładając dodatkowe obowiązki w oparciu o treść zarządzenia Prezydenta Miasta B. organ odwoławczy orzekł w innym, szerszym zakresie, niż uczynił to organ I instancji, czym zmienił rodzaj sprawy. Ponadto takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art.139 k.p.a. jako że wydane została na niekorzyść strony skarżącej, w warunkach braku przekonywających ustaleń oczywistości rażącego naruszenia prawa i interesu społecznego przez organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie mógł ze względu na treść przepisu art. 139 kpa orzec co do istoty w sprawie o czymś innym, co nie było przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji w oparciu o przepisy, które nie stanowiły podstawy wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. miał w tych warunkach obowiązek po uchyleniu zaskarżonego postanowienia przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji i wskazać, stosownie do art. 138 § 2 kpa, temu organowi okoliczności, jakie należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o właściwe przepisy prawne. Powyższe, istotne uchybienia, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ przeprowadzi postępowanie administracyjne według reguł kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym uwagi poczynione przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, m.in. określi co jest przedmiotem sprawy oraz zawiadomi o jej wszczęciu strony postępowania. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).