I SA/Wa 1020/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego J. L. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu rozpatrzeniu odwołania E. P., B. K. i J. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że decyzją z dnia [...] maja 2008r. Wojewoda [...] odmówił E. P., B. K. i J. L. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. S., S. S. i S. L. nieruchomości we L. Powodem odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było, w ocenie organu wojewódzkiego, istnienie niezgodności w przedłożonych przez strony dokumentach dotyczących właścicieli i rodzaju "nieruchomości zabużańskich" (por. wypis aktu notarialnego kontraktu darowizny z dnia [...] października 1923 r.), z oświadczeniami świadków dotyczącymi tych faktów (por. oświadczenie M. B. z dnia [...] września 1997 r., oświadczenie A. P. z dnia [...] lutego 1995 r., oświadczenia J. Z. z dnia [...] października 2005 r.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Zarzucając rozstrzygnięciu Wojewody [...] sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ wojewódzki z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów, odwołanie do Ministra Skarbu Państwa od decyzji Wojewody [...] złożyli: E. P., B. K. i J. L. Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 9 tej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy, a dotyczącego tytułu własności, właścicieli, rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionych na kresach wschodnich drugiej Rzeczypopspolitej wynika, że: (1) na podstawie wypisu aktu notarialnego kontraktu darowizny z dnia [...] października 1923 r., S. D. darował F. S. na własność parcelę budowlaną wraz z domem mieszkalnym i budynkami położonymi na tej parceli; nieruchomości te znajdowały się na terenie gminy S; (2) zgodnie z potwierdzonymi notarialnie oświadczeniami M. B. z dnia [...] września 1997 r. i A. P. z dnia [...] lutego 1995 r., Z. i F. małż. S., w chwili deportacji z L. w głąb ZSRR, pozostawili następujące nieruchomości będące ich własnością: dom jednokondygnacyjny o powierzchni 200 m2, zbudowany z cegły, kryty blachą, podpiwniczony, posiadający strych oraz budynki gospodarcze - stajnie, garaż, komórki o powierzchni 300 m2 i ogrodzenie drewniane, a także parcele budowlane o powierzchni 24 500 m2; (3) z potwierdzonych notarialnie oświadczeń J. Z. z dnia [...] października 2005 r. wynika, że M. B. i A. P. zamieszkiwały w tej samej miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej tj. w dzielnicy L., i nie były osobami bliskimi właścicieli i spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, z dokumentów tych wynikają rozbieżności dotyczące właścicieli "mienia zabużańskiego", jak również rodzaju nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie podziela zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego. Wojewoda [...], zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W celu ustalenia właściciela, rodzaju i powierzchni "nieruchomości zabużańskich", Wojewoda [...] wystąpił do Konsulatu Generalnego w L., do Archiwum Akt Nowych w W. oraz Archiwów Państwowych w K. i w S. Działania te nie przyniosły jednak oczekiwanych rezultatów. Ponadto, strony postępowania zostały powiadomione o możliwości uzyskania wyroku ustalającego rodzaj i powierzchnię mienia pozostawionego w L. w drodze postępowania sądowego, z czego zainteresowani nie skorzystali. Wnioskodawcy zostali także poinformowani, zgodnie z art. 10 kpa, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strony nie skorzystały z tego prawa. W związku z tym, zdaniem organu, uznać należy, że wszelkie możliwości usunięcia rozbieżności dotyczących właścicieli i rodzaju nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały wyczerpane ze skutkiem negatywnym. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L.; zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia uznającego prawo do rekompensaty, a ewentualnie o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa i decyzji Wojewody [...] - odmawiających potwierdzenia prawa do rekompensaty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żaden z przepisów prawa nie określa, jak mają być sporządzone oświadczenia świadków na okoliczność pozostawionego mienia. Z zeznań tych, zdaniem skarżącego, ma wynikać, kto był właścicielem pozostawionej nieruchomości oraz co wchodziło w jej skład i jak była jej powierzchnia. Z zeznań świadków, zdaniem skarżącego, wynika, że właścicielem był dziadek skarżącego - F. S.. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Skarbu Państwa pomija milczeniem tę ważną okoliczność, i nie uzasadnia, dlaczego nie przyjmuje faktu, że F. S. był właścicielem nieruchomości. Zdaniem skarżącego, fakt, że świadkowie wskazali również jako właścicielkę żonę F. S. - Z. S., potwierdza tylko wiarygodność ich zeznań. Świadkowie ci nie mogli wiedzieć, że tylko F. S. został obdarowany przedmiotowym majątkiem przez swego naturalnego ojca S. D., nikt z osób postronnych nie zna dokładnie stosunków majątkowych między małżonkami. Zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Skarbu Państwa nie podał i nie uzasadnił, któremu z przedłożonych dokumentów odmawia wiarygodności. Skarżący zarzucił również, że oba organy administracyjne stwierdziły, że istnieją rozbieżności w rodzaju nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże organy te, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że istnieją rozbieżności - nie wskazały, jakie to miały by być rozbieżności. W tej części decyzja Ministra Skarbu Państwa nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego jest to istotny błąd merytoryczny, ponieważ strona winna wiedzieć, z jakich przyczyn zostały oddalone jej żądania, tym bardziej, gdy decyzję wydaje organ drugiej instancji. Zdaniem skarżącego, zeznania świadków dotyczące pozostawionego majątku są tożsame. Z aktu notarialnego wynika, że dziadek skarżącego został obdarowany dużym majątkiem (działki hipoteczne). O wartości tego majątku świadczy wymieniona wartość darowizny, tj. 30 mln marek polskich. Świadkowie w chwili opuszczania pod przymusem przez rodzinę S. mieli ok. 15 - 18 lat, i będąc świadkami, osoby te dokładnie znały składniki majątku. Stwierdzenie zatem przez organ drugiej instancji rzekomych rozbieżności, jest, zdaniem skarżącego, ustaleniem bezzasadnym. Skarżący zarzucił, że decyzje Ministra Skarbu Państwa i Wojewody [...] są rażąco niesprawiedliwe i naruszają uzasadniony interes prawny skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na istnienie niezgodności w przedłożonych oświadczeniach świadków i akcie notarialnym kontraktu darowizny w zakresie właściciela pozostawionej nieruchomości, jak również rodzaju pozostawionej nieruchomości. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości (ust. 1). Dowodami tymi mogą być w szczególności: (1) urzędowy opis mienia, (2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, (3)dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw (ust. 4). W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: (1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; (2) nie są osobami bliskimi - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (ust. 5). 5. Nie jest zasadne twierdzenie Ministra Skarbu Państwa zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, dołączonych do wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego - w L. - wynikają rozbieżności dotyczące zarówno właścicieli jak również rodzaju pozostawionych nieruchomości. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie w sprawie ma dowód w postaci dokumentu urzędowego, którym jest wypis aktu notarialnego kontraktu darowizny z dnia 16 października 1923 r., mocą którego S. D. darował F. S. na własność parcelę budowlaną wraz z domem mieszkalnym i budynkami położonymi na tej parceli. Podkreślić należy, iż ustawodawca w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewidział sytuacje, w których może się zdarzyć, iż nie będzie dowodów z dokumentów takich jak np. urzędowy opis pozostawionego mienia, świadczących o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, i zdecydował, że w takich sytuacjach (brak dowodu z dokumentu), dowodami mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka (art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty ... ). Jeśli oświadczenia świadków, złożone w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty ... , czyli dowód z oświadczeń, może, zgodnie z wolą ustawodawcy zastąpić dowód z dokumentu, to należy również przyjąć, że może też uzupełnić dowód z dokumentu. Skoro przepis ten - art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - wymaga, aby oświadczenia świadków zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, i oświadczenia te w niniejszej sprawie zostały złożone pod takim rygorem, to oznacza, że oświadczenia takie stanowią podstawę ustaleń faktycznych w niniejszych w sprawie. Stanowisko takie jest zgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2000 r. V SA 2162/99, LEX nr 80640, w którym Sąd stwierdził, że naruszenie przepisu art. 233 k.k. - w zakresie prawidłowego pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - powoduje, że świadkowie mogli zeznać nieprawdę, takie zaś zeznania nie mogą - w trosce o poszanowanie zasady prawdy obiektywnej - stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 233 § 1, § 2 i § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 (§ 1). Warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie (§ 2). Przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej (§ 6). Zdaniem Sądu, oświadczeń świadków, z których wynika, że nieruchomości pozostawili małżonkowie Z. i F. S., a nie sam F. S., jako właściciel, nie można traktować jako dowodu podważającego wiarygodność dowodu z dokumentu, jakim jest wypis aktu notarialnego. Świadkowie zeznając przed sądem powszechnym mają obowiązek odpowiedzieć na pytanie, co i z jakiego źródła jest im wiadome w sprawie. Świadkowie, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty ..., składają oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, na okoliczność pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przez rodzaj nieruchomości, jak się wydaje, należy rozumieć nieruchomości gruntowe i budynkowe, czyli, rolą świadków jest odpowiedzieć na pytanie, jaką powierzchnię miały pozostawione budynki, jaką powierzchnię miały pozostawione grunty. Ustawodawca jest racjonalny. Nie można więc przyjąć, że uchwalając ustawę dotyczącą sytuacji sprzed ponad 50 lat, ustawodawca wymagał, aby oświadczenia świadków były ze sobą zgodne co do np. 1 m- powierzchni pozostawionych nieruchomości lub by były zgodne z danymi zawartymi np. w urzędowych opisach mienia. Takiego przepisu w ustawie tej nie ma. Nie ma również przepisu, którym ustawodawca wymagałby, aby np. urzędowy dokument - dowód w sprawie - był wydany w konkretnym roku. Dlatego też twierdzenie organu pierwszej instancji - "Dowodem potwierdzającym pozostawienie nieruchomości, w ocenie organu I instancji nie może być również ww. kontrakt darowizny, bowiem nie zawiera danych dotyczących powierzchni nieruchomości, a ponadto potwierdza jedynie stan na dzień jego sporządzenia tj. na [...] listopada 1923 r." - nie zasługuje na uwzględnienie. Takie stanowisko organu pierwszej instancji nie tylko jest sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ponieważ ustawodawca ograniczenia czasowego dla dokumentów mających służyć za dowód w sprawie nie wprowadził, ale w dodatku organ administracji wyinterpretował normę prawną, której ustawodawca w przepisie nie zawarł, co stanowi naruszenie prawa. W niniejszej sprawie świadkom, którzy złożyli oświadczenia, znany był z pewnością fakt, że w domu mieszkalnym zamieszkiwali małżonkowie Z. i F. S. - i że dom ten był ich własnością. Świadkom nie musiał być znany notarialny akt darowizny na rzecz F. S.. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia świadków, należy więc, zdaniem Sądu, odczytać jako potwierdzenie faktu, że właścicielem nieruchomości był F. S., w domu zamieszkiwali oboje małżonkowie, oraz wskazanie, z jakich nieruchomości gruntowych i budynkowych składała się pozostawiona nieruchomość, a nie jako dowód przeciwko dowodowi z dokumentu urzędowego - aktu notarialnego. Ponadto wydaje się, że właśnie zeznania tych świadków konkretyzują, jakie nieruchomości zostały pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem uzupełniają dowód z dokumentu, i precyzują, jakie nieruchomości pozostawiono. 6. Organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 80 kpa, ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 maja 1994 r. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, stwierdził, m. in., że (4) Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zarówno w nauce jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: (1) opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, (2) ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, (3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, (4) rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Podkreślenia wymaga, że naruszenie powyższych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych, stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji Sąd uznał, że Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów uznając istnienie niezgodności w oświadczeniach świadków i w akcie notarialnym umowy darowizny, co Sąd wyjaśnił już wcześniej. Ponadto, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż dowodem potwierdzającym pozostawienie nieruchomości nie może być kontrakt darowizny, ponieważ nie zawiera żadnych danych dotyczących powierzchni nieruchomości, a ponadto potwierdza jedynie stan na dzień jego sporządzenia, tj. na [...] listopada 1923 r. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeśli więc organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, i w tym materiale dowodowym oraz w materiale dowodowym przedstawionym przez strony nie było żadnych dowodów wskazujących, że w sytuacji o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, określającym zakres przedmiotowy ustawy, F. S. nie był już właścicielem nieruchomości darowanej mu w 1923 r., to zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, jak uczynił to organ pierwszej instancji, iż kontrakt darowizny z [...] listopada 1923 r. nie może być "dowodem potwierdzającym pozostawienie nieruchomości", ponieważ potwierdza jedynie stan na dzień jego sporządzenia. Zdaniem Sądu, takie stwierdzenie organu, przy braku dowodów przeciwnych, wskazujących jednoznacznie na zmianę prawa własności, jest naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa. 7. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a zatem w konsekwencji, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak: Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Nie jest więc wystarczające dla zachowania zasady dwuinstancyjności, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni - konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji - Wojewodę [...], natomiast organ drugiej instancji - Minister Skarbu Państwa postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził. Nie można bowiem uznać za przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że "Z wyżej wymienionych dokumentów wynikają więc rozbieżności dotyczące właścicieli "mienia zabużańskiego", jak również rodzaju nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.", a następnie, że "Organ drugiej instancji nie podziela zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego.". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) stwierdził, że: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 kpa) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.", vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10 Wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 80. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić ponadto należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r. II SA 497/88, ONSA 1989/2/68, podkreślił, że ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 kpa. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. Stwierdzić zatem należy, iż zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu została naruszona przez organ drugiej instancji jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności. 8. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że strony zostały powiadomione o możliwości uzyskania wyroku ustalającego rodzaj i powierzchnię mienia pozostawionego w L. w drodze postępowania sądowego, natomiast organ pierwszej instancji uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że wskazywał stronom na możliwość wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie faktu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości. Z art. 9 kpa wynika zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, zgodnie z którą to zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wydaje się więc, iż odsyłanie stron postępowania administracyjnego do postępowania cywilnego (art. 189 kpc) przez oba organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, które zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa), jest naruszeniem art. 9 kpa. 9. Reasumując stwierdzić należy, iż organy obu instancji naruszyły przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe, przeprowadzi wnikliwie postępowanie wyjaśniające, dokona analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, prawidłowo je oceni biorąc pod uwagę powyższe rozważania, i wyczerpująco rozstrzygnięcie uzasadni, stosownie do art. 107 § 3 kpa. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.