I SA/Lu 362/09

Dnia 7 października 2009 r, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Małgorzata Siwiec, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 czerwca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję z dnia 10 marca 2009 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o wstrzymaniu A. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 marca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął Wniosek A. K. o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wydał decyzję z dnia 1 lutego 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4 818.66 zł, wskazując jednocześnie, że przyznana płatność podlega wypłacie w pięciu kolejnych latach kalendarzowych, z zastrzeżeniem m.in., że płatność w czwartym i piątym roku będzie realizowana, gdy zostanie wykonane przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. W ciągu 7 dni od upływu ww. terminu należy złożyć Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Wymaganym załącznikiem do Oświadczenia są dokumenty potwierdzające zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia (§ 8 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.). W dniu 17 października 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło Oświadczenie A. K. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, do którego została załączona faktura VAT z dnia 1 marca 2007 r. W dniu 20 października 2008 r. do tego organu złożono zmianę do Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Do oświadczenia strona dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 17 października 2008 r., oraz prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 10 marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Rozstrzygnięcie takie uzasadnione zostało niezrealizowaniem przez A. K. w terminie wszystkich zadeklarowanych we wniosku przedsięwzięć, tj. nie dokonanie zakupu zwierząt gospodarskich wyszczególnionych w Planie rozwoju. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wskazał, że nie zrealizował przedsięwzięcia w postaci zakupu jałówki, lecz zamiast tego przedstawił zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że jest systematycznie leczony z powodu schorzeń przewlekłych i stale postępujących, co w jego ocenie świadczy o długotrwałej niezdolności do pracy. Złożył na tę okoliczność stosowne oświadczenie. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.). Mając na względzie § 8 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wypłata trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 18 kwietnia 2008 r., w związku z tym termin 6 miesięczny na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zakup zwierząt i maszyn rolniczych) upłynął 18 października 2008 r. Ostatecznym terminem do złożenia Oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz planie rozwoju, był zatem dzień 25 października 2008 r. W dniu 17 października 2008 r. A. K. złożył w BP ARiMR Oświadczenie, z którego wynika, że zrealizował tylko jedno z zadeklarowanych przedsięwzięć tj. zakupu maszyn rolniczych, natomiast zakup zwierząt gospodarskich nie został zrealizowany w terminie, do którego zobowiązał się we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wynikający z § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia - 7 dniowy termin do złożenia powyższego Oświadczenia jest terminem prawa materialnego i w związku z tym, nie podlega przywróceniu. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia określonych praw lub obowiązków. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, w czwartym i piątym roku może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: - długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego, - wystąpienie klęski żywiołowej, - zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; -wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym. W przypadku zaistnienia którejś ze wskazanych wyżej okoliczności zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności. Organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określone w § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia. Dodał, że w treści decyzji o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego doręczonej producentowi rolnemu zawarta była precyzyjna informacja, o warunkach realizacji wypłat płatności w czwartym i piątym roku. Ponadto A. K. składając wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych oświadczył, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych (sekcja XI Wniosku oświadczenia i zobowiązania). Podsumowując organ II instancji mając na uwadze ww. przepisy przyjął, że okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a ocena organu odwoławczego, co do istoty sprawy jest taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji i jest uzasadniona w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. Na powyższą decyzję A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że w przewidzianym prawem terminie złożył oświadczenie o zakupie sprzętu rolniczego. Natomiast pozostałej części przedsięwzięcia (zakupu jałówki) nie wykonał ze względu na długotrwałą niezdolność do pracy, co w jego ocenie, stanowi okoliczność przewidzianą w § 9 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich i w związku z tym, zamiast oświadczenia o realizacji przedsięwzięć objętych planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, złożył oświadczenie o długotrwałej niezdolności do pracy wraz z zaświadczeniem lekarskim i prośbą o pozytywne rozpatrzenie wniosku. Dokumenty powyższe złożył za potwierdzeniem odbioru. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, nie było podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Decyzja organu odwoławczego ma charakter arbitralny i nie uwzględnia słusznego interesu strony. Na zakończenie skarżący zwrócił uwagę, że rozstrzyganie sprawy niniejszej przez okres 8 miesięcy nie ma uzasadnienia merytorycznego ani prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazano. Przede wszystkim wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz C.H. Beck W-wa 1996 str. 83-84). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone postępowaniem spełniającym standardy przewidziane dla postępowania administracyjnego. Takie rozumienie pojęcia dwuinstancyjności potwierdza także konstrukcja art. 138 kpa, który przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie czy zmiana zaskarżonej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wydawnictwo C.H Beck str. 492). Odwołanie przenosi zatem kompetencje na organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w przypadku decyzji wydawanych na skutek odwołania jest jej obligatoryjnym elementem (patrz. art. 107 § 4 kpa). Uzasadnienie decyzji powinno zatem odnosić się do oceny faktycznej i prawnej dokonanej przez ten organ. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i precyzyjnie stanowisko zajęte w sprawie. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji powinno być dokonane w sposób czytelny nie tylko dla organu odwoławczego i sądu, ale również dla strony postępowania jako bezpośredniego adresata decyzji (zob. W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 20.11.2001r. SA/Lu 629/00 OSP 2002,nr 10, s.533 i nast.). Odnosząc powyższe do stanu sprawy niniejszej stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest w sprawie sporne, że skarżącemu – A. K. decyzją z dnia 1.02.2006r. przyznano płatność do gospodarstwa niskotowarowego na okres pięciu lat i pouczono go w tej decyzji o treści § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Niesporne jest też, że wypłata skarżącemu trzeciej płatności nastąpiła w dniu 18.04.2008r., a 6 miesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zakup zwierząt gospodarskich, zakup maszyn rolniczych) upłynął 18.10.2008r., stąd terminem ostatecznym na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku, zgodnie z § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, był dla skarżącego dzień 25.10.2008r. Z niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że w dniu 17.10.2008r. skarżący złożył stosowne oświadczenie o zrealizowaniu jednego z dwóch przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zakup maszyn rolniczych) wraz z fakturą VAT, natomiast w dniu 20.10.2008r., a więc w terminie otwartym dla złożenia oświadczenia, złożył ponowne oświadczenie wraz z zaświadczeniem lekarskim oraz "prośbą o uznanie za usprawiedliwione niewykonanie jednego z dwu przedsięwzięć określonych w planie rozwoju z powodu niezdolności do pracy". Organ I instancji uznał, że ze złożonego zaświadczenia nie wynika okoliczność wskazana w § 9 ust. 2 pkt. 1 cyt. rozporządzenia i wstrzymał przyznaną skarżącemu płatność do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. K. wprost powołał się na treść § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów oraz ww. zaświadczenie lekarskie, kwestionując ustalenia i wnioski organu I instancji w tym zakresie i wywodząc, iż z zaświadczenia tego niezbicie wynika jego długotrwała niezdolność do pracy, a więc okoliczność przewidziana w § 9 ust. 2 pkt.1 cyt. rozporządzenia, której zaistnienie wyłącza wstrzymanie płatności w czwartym i piątym roku. Organ II instancji w ogóle nie rozważył istnienia bądź nieistnienia określonej w § 9 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia przesłanki długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego warunkującej przyznanie płatności w czwartym i piątym roku, pomimo niezrealizowania przedsięwzięcia objętego wnioskiem i planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w kontekście przedłożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej istotnej dla sprawy okoliczności, czym naruszył obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w uzasadnieniu przytaczając jedynie treść przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r., bez ich jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Nie można bowiem uznać za spełniające wymogi art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa przytoczenia przepisów prawa i jednozdaniowego stwierdzenia: "reasumując i mając na uwadze w/w. przepisy prawa należy zauważyć, iż podnoszone przez Stronę okoliczności nie mają wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego". Nie można zaś w żadnym wypadku uznać, że odzwierciedleniem przeprowadzonego po raz drugi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy jest zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że "ocena organu odwoławczego jest, co do istoty sprawy taka sama, jak rozstrzygnięcie organu I instancji tzn., że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 jest uzasadnione w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych.", bowiem w żadnym stopniu nie wyjaśnia ono przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie o takiej, a nie innej treści i dlaczego podnoszone przez stronę okoliczności nie zasługują na uwzględnienie. W tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przytoczonych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) prowadziło do orzeczenia jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.