II SA/Wa 563/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatku dla personelu latającego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania S. D. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatku dla personelu latającego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w D. trzema decyzjami z dnia [...] grudnia 2001 r. przyznał [...] S. D. dodatek dla personelu latającego w łącznej wysokości 150% uposażenia bazowego, w tym w wysokości 50% kwoty uposażenia bazowego z tytułu uzyskania mistrzowskiej klasy pilota. W dniu [...] grudnia 2002 r. Dowódca [...] obniżył oficerowi wysokość otrzymywanego dodatku dla personelu latającego do 40% kwoty uposażenia bazowego, powołując się na fakt, iż nadana oficerowi klasa mistrzowska pilota została przyznana na podstawie nieobowiązującej w dniu nadania instrukcji dotyczącej uzyskiwania przez pilotów klas. Przyznając zaś niższy dodatek organ przesądził, iż S. D. posiada pierwszą klasę mistrzowską. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 426/03 stwierdził nieważność obu wyżej wskazanych decyzji. Wcześniej w dniu [...] marca 2003 r., niezależnie od wydanych wcześniej decyzji, Dowódca [...] decyzją nr [...] przyznał oficerowi od [...] stycznia 2003 r. dodatek dla personelu latającego w łącznej wysokości 140% uposażenia bazowego. Uwzględniając wyrok WSA w Lublinie, Dowódca [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] przyznał oficerowi wyrównanie dodatku dla personelu latającego za okres od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., ponadto ustalił wysokość należnego dodatku jako 150% uposażenia bazowego. W dniu [...] stycznia 2006 r. Komendant [...] postanowieniem nr [...] wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Dowódca Sił Powietrznych, z uwagi na rozkaz personalny Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zwalniający S. D. z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2006 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. przyznał oficerowi dodatek dla personelu latającego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości 140% kwoty bazowej. Następnie w dniu [...] stycznia 2006 r. Komendant [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przyznającej dodatek dla personelu latającego, w wysokości 140% kwoty uposażenia bazowego, a Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto, Dowódca [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie obniżenia dodatku dla personelu latającego. W dniu [...] czerwca 2007 r. Dowódca Sił Powietrznych, po rozpatrzeniu wniosku S. D. o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., decyzją nr [...] odmówił zmiany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] października 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2130/07, oddalił skargę oficera wniesioną na wymienione decyzje. Następnie Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] przyznającej S. D. dodatek dla personelu latającego, podwyższony o 50% uposażenia bazowego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt Il SA/Wa 183/08 uchylił obie decyzje. Szef Sztabu Generalnego WP, po rozpatrzeniu wniosku oficera z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności, z uwagi na brak przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia S. D. stwierdził, iż organ nie zajął w sprawie właściwego stanowiska. Zarzucił organowi rozpatrzenie sprawy tylko na wybranych dokumentach z pominięciem pozostałego materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. Minister Obrony Narodowej wskazał, iż decyzja Dowódcy Sił Powietrznych, o której stwierdzenie nieważności wnosi oficer, nie zawiera wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, iż zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), żołnierz zawodowy, który w dniu 30 czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek dla personelu latającego, otrzymuje ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Natomiast na sposób ustalenia wysokości tego świadczenia wskazuje § 26 ust. 4 oraz § 8 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którymi organ w celu ustalenia powyższej wysokości winien uwzględnić miesięczną kwotę dodatku otrzymywanego przez oficera w dniu 30 czerwca 2004 r. i pomnożyć procentową wartość dodatku przez kwotę bazową, obowiązującą w dniu zwolnienia ze służby. W tym zakresie Dowódca Sił Powietrznych uwzględnił treść przepisów rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, z których wynikało, iż żołnierzowi zawodowemu posiadającemu pierwszą klasę pilota przysługiwało zwiększenie dodatku o 40% uposażenia bazowego oraz treść wystawionego przez Jednostkę Wojskową Nr [...] zaświadczenia, z którego wynikało, iż wnioskodawca otrzymał powyższe świadczenie ostatni raz za czerwiec 2004 r. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż w styczniu 2006 r. organy wojskowe podejmowały działania w sprawie S. D. w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji wydanych w jego sprawie, a dotyczących wysokości przyznanego dodatku dla personelu latającego. Dlatego też Dowódca Sił Powietrznych przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie opierał się bezpośrednio na szeregu decyzji obowiązujących w tym czasie, ponieważ istniała obawa, iż rozstrzygnięcia te są nieważne. Organ wskazał również, iż w chwili obecnej w obrocie prawnym nie funkcjonuje żaden akt administracyjny, który konkretyzowałby na dzień 30 czerwca 2004 r. uprawnienia S. D. do przedmiotowego dodatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, zarzucając organom pominięcie wielu faktów istotnych w sprawie. Skarżący wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2006 r. istniała w obrocie prawnym decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z grudnia 2001 r. Dlatego też posłużenie się przez organ zaświadczeniem, niemającym mocy prawnej oraz ustalenie zaniżonej kwoty dodatku, nie znajduje usprawiedliwienia i jest niezgodne z obowiązującym prawem. Ponadto zarzucił organom nierozpatrzenie wszystkich podnoszonych przez niego zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że istotą sporu pomiędzy skarżącym, a organami wojskowymi jest wysokość dodatku dla personelu latającego, jaki przysługiwał skarżącemu w chwili zwolnienia go ze służby. Należy tu wskazać, że decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., której stwierdzenia nieważności żąda S. D., ustalała wysokość dodatku dla personelu do uposażenia skarżącego w wysokości 140% kwoty bazowej. Takie wyliczenie jednak jest niezgodne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 426/03, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. (bez numeru) oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w D. z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż podstawa prawna przywołana w rozkazie Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] października 2002 r. nr [...] jest niewłaściwa i to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej nie jest organem administracji rządowej, a – po drugie – jego rozkaz nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nie został zamieszczony w Obwieszczeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. Tym samym, zdaniem Sądu, nie istniała podstawa do wydania przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w D. decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., obniżającej skarżącemu dodatki dla personelu latającego, do kwoty stanowiącej 120% uposażenia bazowego. Jednocześnie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd dokonał oceny prawnej rozkazu Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej z dnia [...] października 2002 r. nr [...] i wskazał, że w orzecznictwie panuje jednolity pogląd, zgodnie z którym przyznanie żołnierzowi zawodowemu klasy kwalifikacyjnej stanowi w istocie decyzję administracyjną, niezależnie od tego, czy istnieją podstawy prawne działania organów wojskowych w tych sprawach. W odniesieniu do powyższych rozważań, Sąd zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie doręczono rozkazu Dowódcy WLOP nr [...], a w rezultacie nie pouczono go o możliwości złożenia od niego środka odwoławczego. W tej sytuacji kierując się wyrokiem Sądu, Dowódca [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. przyznał skarżącemu wyrównanie dodatku dla personelu latającego za okres od dnia [...] kwietnia 2003 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., ponadto ustalił wysokość należnego dodatku jako 150% uposażenia bazowego. Decyzja ta była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, po którym Komendant [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. przyznającej dodatek dla personelu latającego, w wysokości 140% kwoty uposażenia bazowego, a Komendant [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto, Dowódca [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie obniżenia dodatku dla personelu latającego. Wcześniej Komendant [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] Dowódcy [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stwierdzono, że dodatek dla personelu latającego jaki przysługuje S. D. wynosi 140% kwoty bazowej. Oznacza to, iż organ nie wziął pod uwagę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 426/03, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. (bez numeru) oraz poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w D. z dnia [...] grudnia 2002 r. Orzeczenie to określało sytuację prawną skarżącego. Przypomnieć tu należy, że zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc należy przyjąć, że sytuacja prawna skarżącego w zakresie posiadania uprawnień do dodatku do uposażenia za uzyskanie klasy mistrzowskiej była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt 3II SA/Lu 426/03 oraz wydany w dniu 6 kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 803/04). Badając sprawę w świetle przytoczonego art. 153 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy dojść do przekonania, że pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przytoczony wyżej przepis, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. To w konsekwencji oznacza, że jego zakres wymaga każdorazowego ustalenia na potrzeby indywidualnego przypadku (sprawy). Inaczej mówiąc, w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uzasadniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operuje przywołany wyżej przepis, niewątpliwie różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", jest bowiem od niego szersze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 306/08, niepubl.). Dlatego przyjmuje się, że zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o sprawie, chodzi w danym przypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1926/98, LEX 46258, T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 473 oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, str. 326). Te same rozważania należy jeszcze raz ująć w kontekście prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 183/08 uchylił decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. [...] przyznającej dodatek za klasę kwalifikacyjną do uposażenia zasadniczego przysługujący personelowi latającemu w wysokości 50% uposażenia bazowego. W ten sposób w obrocie prawnym pozostają decyzje, które w inny sposób niż decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] kształtują sytuację prawną strony w zakresie przyznanego mu dodatku do uposażenia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej ignorują fakt, iż sytuacja prawna skarżącego kształtowana przez wyroki sądów administracyjnych, jest korzystniejsza dla S. D. niż ta, którą przyjęto w rozstrzygnięciu decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] grudnia 2006 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie działanie organów orzekających w sprawie, a więc niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza wyrażoną w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy. Okoliczność tę sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona (niezależnie od granic skargi) – por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 473. Należy tu mieć na względzie cel jakiemu służy omawiany przepis. Stanowi on realizację obowiązującej w polskim prawie zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej i z tego powodu ma charakter bezwzględnie obowiązujący tak dla organu, jak i orzekającego w sprawie Sądu. Zatem organy orzekające w sprawie winny, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], badać stan sprawy kierując się interpretacją przepisów prawa i stanem prawnym ustalonym w ww. wyrokach sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.