II SA/Gl 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skarg K. B. i I. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 750,00 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, I. i K.B. pismem z dnia [...] zainicjowali postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy budynku gospodarczego (określanego następnie jako inwentarski) i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w G. w Gminie W. Ustalono, że inwestor J.J. nadbudował i rozbudował budynek gospodarczo-inwentarski (oznaczony na dokumentacji fotograficznej nr 2) oraz nadbudował stary budynek mieszkalny (oznaczony nr 1) i dokonał zmiany sposobu użytkowania jego części na pomieszczenia służące potrzebom gospodarstwa i chlewni. W toku postępowania przeprowadzono m. in. w dniu [...] dowód z oględzin z udziałem biegłego. Wobec rozbieżnych oświadczeń stron dotyczących daty wykonania robót, biegły ustalił, że roboty polegające na przyłączeniu części starego budynku mieszkalnego do chlewni miały miejsce w latach [...]. Biegły stwierdził także, że roboty polegające na nadbudowie i rozbudowie budynków nie zostały zakończone. Sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ I instancji wyłączył do odrębnego rozpoznania, zawiadamiając o tym strony pismem z [...]. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...]. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z [...] nr [...] stwierdzając, że bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, skoro kwestia samowoli budowlanej będzie rozstrzygnięta poprzez wydanie właściwej decyzji w trybie art. 48 prawa budowlanego. W toku postępowania w sprawie rozbudowy i przebudowy budynków zostało ustalone, że prawo własności nieruchomości gruntowej wraz z budynkami na niej położonymi przysługuje J.J., D.J., A.B. , E.J. i M.J. Dnia [...] zostały ponownie przeprowadzone oględziny. Ustalono, że stan zabudowy nieruchomości nie uległ zmianie od czasu oględzin przeprowadzonych [...] zabudowania są użytkowane jako budynek inwentarsko-gospodarczy. Stary budynek mieszkalny (nr 1) użytkowany jako inwentarsko-gospodarczy został nadbudowany. Natomiast budynek inwentarski (nr 2) został nadbudowany poprzez wymurowanie ściany o wys. [...] m w granicy działki a jego ściana zewnętrzna została przesunięta 1 m w kierunku podwórza. Zmieniona też została konstrukcja stropu i dachu. Oba budynki połączono ze sobą poprzez wykucie ściany. Roboty te zostały wykonane w latach [...]. Dla nieruchomości objętej postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...]). W planie teren ten został przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał roboty prowadzone w budynkach inwentarskim i mieszkalnym i nałożył na J.J. obowiązek przedłożenia w terminie 14 dni: zaświadczenia Burmistrza Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W podstawie prawnej podano przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu opisano szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdzono, że wykonane roboty wyczerpują znamiona budowy zgodnie z art. 3 kt 6 prawa budowlanego. Spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 2 tego prawa, wobec tego możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Inwestor złożył opracowanie określone jako "Projekt architektoniczno-budowlany budynku gospodarczego". Z jego treści wynika, że dotyczy on tylko jednego z budynków objętych postępowaniem (budynku gospodarczego – chlewni). Projekt ten stanowią luźne, pozbawione numerów kartki, nie jest on oprawiony. Wedle zaświadczenia Burmistrza objęta postępowaniem działka nr [...] leży do głębokości ok. 50 m od drogi gminnej w jednostce planu RM – zabudowa zagrodowa, a pozostała część działki nie jest objęta planem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] ustalił dla J.J. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] uchylił to rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że dla wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej niezbędne jest uprzednie zweryfikowanie dostarczonych przez stronę dokumentów. Z akt nie wynika, aby zostały przedłożone wszystkie dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...] i aby zgromadzone materiały zostały poddane analizie i ocenie. Prowadząc postępowanie organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego projektu o projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie dla celów projektowych oraz o złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie zostało złożone, nie przedłożono natomiast w terminie żądanego projektu zagospodarowania działki. W konsekwencji organ I instancji ponownie, dwukrotnie wezwał stronę do złożenia tego projektu. Projekt ten ostatecznie został złożony. Zgodnie z opisem, dotyczy on inwentaryzacji budynku gospodarczego, oznaczonego nr 5. Przyległe do niego budynki zostały oznaczone nr 2 i opisane jako istniejące budynki gospodarcze. W projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym część złożonego wcześniej projektu budowlanego, jeden z przyległych do budynku gospodarczego obiektów był oznaczony jako istniejący budynek mieszkalny i z akt sprawy wynika, że dokonano jego nadbudowy. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji ponownie ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł w związku z budową polegającą na nadbudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego i nadbudowie budynku mieszkalnego. Również to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Oceniono, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie, albowiem nadal projekt nie jest kompletny, w szczególności w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz nie zbadano zgodności robót z planem miejscowym. Po raz trzeci prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. samodzielnie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., Starosty [...] jako organu ochrony środowiska i Burmistrza Miasta i Gminy W. oraz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał w piśmie z dnia [...], że nie jest właściwy w sprawie i przekazał ją zgodnie z właściwością rzeczową do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. i Państwowego Inspektora Weterynarii. Podał, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie stwierdził naruszenia warunków ochrony środowiska. Starosta [...] jako organ ochrony środowiska, w piśmie z dnia [...] podał, że przepisy dotyczące ochrony środowiska nie regulują miejsca usytuowania budynków inwentarskich. Hodowla [...] sztuk trzody chlewnej nie kwalifikuje hodowli do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i brak jest konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że w jego kompetencji leżą jedynie sprawy zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że działka leży w obszarze RM (zabudowa zagrodowa) a w zakresie hodowli [...] sztuk trzody ([...] DJP) brak jest ograniczeń, dopiero dla obiektów produkcji zwierzęcej powyżej 50 DJP wprowadza się wymóg zieleni izolacyjnej oraz uzgodnień w zakresie sanitarnym i ochrony środowiska. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z [...] podał, że obiekt spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W związku z wezwaniem inwestora przez organ I instancji do przedstawienia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej lub rzeczoznawcy dotyczącej możliwości spełnienia wymagań § 1 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w sposób inny, niż to zostało określone w przepisach rozporządzenia, doszło do kolejnego, trzykrotnego przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Natomiast [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. zwrócił stronie wniosek bez uzgodnienia stwierdzając, że spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego jest w niniejszym przypadku możliwe w sposób bezpośredni. Do akt złożono ekspertyzę techniczną budynku inwentarsko-gospodarczego z [...]. W toku całego postępowania I. i K.B. kilkakrotnie składali pisma wyrażające ich sprzeciw wobec dokonanych robót i użytkowania budynków jako chlewni, żądając przywrócenia stanu poprzedniego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił dla J.J. jako inwestora wykonanych robót opłatę legalizacyjną dla budowy polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku inwentarskiego i nadbudowie budynku mieszkalnego. Podstawę prawną postanowienia stanowi art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu obszernie opisano przebieg postępowania. Stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Budynki powstały w granicy w latach [...] XX wieku, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się na zgromadzone w sprawie stanowiska wskazanych wyżej organów. W szczególności podniesiono, że z przedstawionej ekspertyzy technicznej wynika, że obiekt może być użytkowany pod warunkiem dostosowania go do przepisów warunków technicznych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, co zgodnie ze stanowiskiem [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej jest możliwe. Po wydaniu postanowienia J.J. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłaty, powołując się na swoją sytuację materialną i rodzinną. Natomiast I.B. i K.B. złożyli zażalenie na postanowienie wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Zarzucili, że organ kilkukrotnie wzywał inwestora do uzupełniania dokumentacji i zawnioskowali o przywrócenie obiektów do stanu poprzedniego, protestując przeciwko legalizacji robót i zmianę przeznaczenie budynków. Podkreślili, że budynki znajdują się w odległości 2,5 m od ich domu a fetor ulatniający się z chlewni jest uciążliwy i szkodzi ich zdrowiu. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Po przedłożeniu wymaganych przepisami dokumentów ustalona została opłata legalizacyjna, którą obliczono w prawidłowej wysokości. Uiszczenie opłaty otwiera drogę do legalizacji samowoli. W skardze do sądu administracyjnego I.B. i K.B. zarzucili, że organy zamierzają legalizować samowolę, na którą oni nie wyrażają zgody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie wywiązuje się ze swoich obowiązków, prowadzi postępowanie przewlekle (samowolę zgłoszono w roku [...]), wielokrotnie wzywał inwestora o uzupełnianie dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w skardze nie postawiono konkretnych zarzutów. Skarżący nie zgadzają się na legalizację samowoli. Natomiast prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz zależy od spełnienia ustawowo określonych przesłanek. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Opłata została obliczona prawidłowo. Rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej organ może kontrolować tylko kwestie związane z naliczoną opłatą, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, ta kwestia może być przedmiotem rozpatrzenia dopiero przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zmierzają w kierunku legalizacji samowoli budowlanej i są efektem ustaleń i ocen dokonanych przez organ na etapie wydawania postanowienia w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy. W sprawie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 wstrzymujące prowadzenie robót i nakładające obowiązek dostarczenia w terminie 14 dni dokumentacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika, że na etapie oględzin nieruchomości w dniu [...] biegły ustalił, że roboty nie zostały zakończone. Postępowanie w sprawie, wbrew założeniom art. 48 ust. 2, trwało kilka lat i obecnie z danych zwartych w aktach sprawy można wnioskować, że chlewnia jest użytkowana. Waga tego faktu nie została należycie doceniona przez organy nadzoru budowlanego. Jak stanowi art. 50a prawa budowlanego, w przypadku wykonywania robót pomimo wstrzymania ich postanowieniem o jakim mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Jest to sankcja za kontynuowanie robót w sytuacji ich wstrzymania. Ze względu na przewlekłość postępowania, bez wyjaśnienie, czy w okresie po wstrzymaniu robót nie doszło do ich kontynuacji, nie jest możliwe podejmowanie kolejnych czynności zmierzających do legalizacji. Sąd nie podziela przekonania organu II instancji, że na etapie wydawania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, organ bada wyłącznie kwestie związane z opłatą i jej wysokością a zasadność prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest badana dopiero na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w art. 49 ust. 1 ustawy. Wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone badaniem złożonej dokumentacji w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy). Dopiero dysponując kompletną dokumentacją, zatem dopiero po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem w trybie art. 48 ust. 2 ustawy, organ może wydać postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Wcześniejsze jej ustalenie jest bezprzedmiotowe. W sprawie postanowienie wzywające do uzupełnienia dokumentacji nie zostało wydane, jednak organ I instancji wielokrotnie wzywał inwestora do usuwania kolejnych braków. Wydając natomiast postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał daje podstawy do legalizacji obiektu. Znamienne jednak jest, że materiał ten w znacznym zakresie został zebrany przez organ I instancji, który kierował zapytania o ocenę inwestycji do różnych służb, inspekcji i straży. Praktyka taka jest niedopuszczalna w postępowaniu legalizacyjnym, tego rodzaju aktywność organu nie jest bowiem w stanie sanować braków złożonej przez stronę dokumentacji. Postanowieniem z [...] inwestor zastał zobowiązany do złożenia w terminie 14 dni: zaświadczenia Burmistrza Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotne znaczenie dla sprawy ma zwłaszcza kwestia związana z projektem. Wymagania w stosunku do projektu budowlanego określa art. 34 ust. 1 -3b prawa budowlanego oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Wymagania te dotyczą zarówno formy, jak i treści projektu. W szczególności projekt winien być oprawiony w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający jego dekompletację (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) a wszystkie strony i arkusze stanowiące część projektu oraz załączniki winny być ponumerowane (§ 5 rozporządzenia). Projekt zagospodarowania działki powinien zawierać część opisową i rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Znajdujący się w aktach dokument, określony jako "projekt architektoniczno-budowlany budynku gospodarczego" wymagań powyższych nie spełnia. Nie jest oprawiony, strony nie są ponumerowane, mapa nie nosi stosownej adnotacji (nie jest oznaczona jako "projekt zagospodarowania terenu" mapa będąca k. 32 akt administracyjnych, która zawiera stosowną adnotację o przyjęciu do zasobu). Nadto, co potwierdza legenda naniesiona na projekcie zagospodarowania działki, dotyczy on tylko jednego z budynków, w których przeprowadzono roboty budowlane (oznaczonego nr 5 na tym projekcie). Niewątpliwie nałożony obowiązek dotyczył całości robót. Złożony dokument nie pozwala przyjąć, że obowiązek nałożony postanowieniem z [...] został wykonany. W tym stanie rzeczy brak było podstaw, aby organu nadzoru budowlanego podjęły kolejne czynności zmierzające do legalizacji. W ocenie Sądu, badanie dokumentacji w zakresie wyznaczonym art. 49 ust.1 pkt 1-3 ustawy, nie mogło doprowadzić organów do wniosku, że istnieją podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej, dokumentacja ta ma bowiem skazane wyżej wady. Zwracając się do różnych organów o ocenę przyjętych przez inwestora rozwiązań, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w istocie przyznał, że złożona dokumentacja nie jest kompletna pod względem koniecznych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Przepis art. 49 ust. 3 ustawy wyraźnie przewiduje, że w sytuacji wadliwości dokumentacji w pierwszej kolejności organ podejmuje działania w celu jej uzupełnienia. Trzeba przy tym ponownie podkreślić, że uzupełnienie to w pełnym zakresie, pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce, winien zrobić inwestor, nie organ. Czynności organu zmierzające do usunięcia wad dokumentacji nie mają znaczenia dla sprawy. Opinie i uzgodnienia oraz sprawdzenia, jeśli są wymagane, muszą stanowić część projektu, a nie część akt administracyjnych. W końcu trzeba zaznaczyć, że procedura legalizacji samowoli z założenia winna być przeprowadzona szybko, w tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek wyznaczania przez organ inwestorowi terminów do dokonania kolejnych czynności, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki. Szczególnie naganne jest zatem prowadzenie niniejszego postępowania przez okres kilku lat, z powielaniem szczególnie przez organ I instancji tych samych błędów, co skutkuje zgodą organów na istnienie samowolnych obiektów budowlanych. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organy dokonają oceny skuteczności wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] i rozważą zastosowanie art. 49 ust. 3 zdanie pierwsze prawa budowlanego, mając na względzie zasadę szybkości postępowania oraz dotychczasowy jego przebieg. Wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej będzie ewentualnym następstwem wykonania przez stronę obowiązków nałożonych postanowieniem z [...]. Wnikliwej oceny wymaga także kwestia zgodności inwestycji z przepisami regulującymi warunki techniczne. Organy lakonicznie stwierdziły, że są one spełnione a budynki powstały w latach [...] XX wieku zgodnie z przepisami. Jeśli można się zgodzić, że okoliczność ta przesądza o dopuszczalności ich lokalizacji w granicy, to jednak zbadania wymagają kwestie związane z ewentualnym zacienieniem budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce (ze względu na nadbudowę). Analizie należy też poddać dopuszczalność lokalizacji w taki sposób budynku, który wcześniej nie pełnił funkcji inwentarskiej i nie służył hodowli, w tym kwestię wymaganych odległości budynków inwentarskich od budynków mieszkalnych. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 i 152, orzekł jak w sentencji. O zwrocie koszów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 ustawy.