II OSK 817/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1550/09 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych połączonych garażem podziemnym na działce nr geod.: [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J. C., J. i K. M. , A. i R. B. , K. R. i Państwo I. i D. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołujący podnosili ustalenie dla inwestycji zbyt dużych parametrów zabudowy, odbiegających od tych, które występują w sąsiedztwie terenu inwestycji, nierzetelnie przeprowadzoną analizę, nieuwzględnienie zabudowy jednorodzinnej występującej na działkach sąsiednich, wyznaczenie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy, a także nie przeanalizowanie warunków komunikacyjnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wskazanych wyżej odwołań orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W dniu 20 sierpnia 2009 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo - tzn. zgodnie z § 3 ww, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - wyznaczył obszar analizowany i biorąc pod uwagę funkcję zabudowy znajdującej się na "działkach sąsiednich" (w ogólnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokim znaczeniu tego pojęcia) prawidłowo ustalił, iż planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy, a stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w odwołaniach, iż organ załatwiający wniosek punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie winien w pierwszej kolejności uczynić działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, objęte obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dostępne jednakże z innej drogi publicznej, tj. ul. [...]. Wskazana kolejność nie tylko nie wynika z żadnego przepisu prawa, ale i kłóciłaby się z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym; "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Brak również zastrzeżeń co do poczynionych przez orzekające w sprawie organy dotyczące parametrów planowanej inwestycji. Czyniąc odstępstwa od ustalonych w analizowanym obszarze uśrednionych wartości parametrów, organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odwołując się do sporządzonej analizy. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zagospodarowania obszaru, natomiast wynika, że realizacja planowanej inwestycji jest możliwa przy zachowaniu określonych wymogów i warunków, które pozwolą na zachowanie harmonijnych relacji przestrzennych obowiązujących w analizowanym terenie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., albowiem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło merytoryczne postępowanie, oceniając zgromadzone w aktach dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowało wszelkie argumenty i opinie zgłoszone w odwołaniach i w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy ustalając warunki zabudowy nie naruszyły prawa, uzasadniając stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. podstawy i przyczyny takiej decyzji. Dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. C. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach nie naruszyła: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - §4, §5, §6 i §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oderwaniu od istniejącej już zabudowy na działkach sąsiednich, - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez nieuwzględnienie wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu terenu, - § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie poprzez nie określenie w decyzji sposobu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, z uwzględnieniem ilości miejsc z których korzystają osoby niepełnosprawne. II. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu okoliczności, że niemożliwym jest przyjęcie okoliczności, że skumulowanie w jednym organie uprawnień w zakresie zarządzania drogą publiczną, zwalnia ten organ od przedstawienia analizy wpływu nowej inwestycji na istniejącą infrastrukturę komunikacyjną, to jest naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym. III. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. Względnie w oparciu art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przekonaniu skarżącego brak uwzględnienia skargi przez WSA w Warszawie narusza przepisy wskazane w petitum skargi. Skarżący podkreślił zastrzeżenia do analizy, które sprowadzają się do ustaleń zawartych w jej pkt 2a, dotyczącym dostępu do drogi publicznej. Zapis w tej części jest wysoce nieczytelny. Warunki dla planowanej inwestycji ustalane były przy założeniu, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez ul. [...]. Wszelkie ustalenia w tej mierze odnosiły się do takiej kontynuacji linii zabudowy i charakterystyki zabudowy, pomijając całkowicie istniejącą zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną przy ul. [...]. Jednakże w analizie jak i przy rozstrzyganiu o warunkach zabudowy, pominięto całkowicie okoliczność, iż na skutek czynności prawnej występujący o ustalenie warunków zabudowy, w trakcie postępowania przekazał na rzecz Miasta część swojej działki, a mianowicie działkę o nr geod. [...] pod drogę publiczną, co powoduje, iż planowana inwestycja będzie miała połączenie nie tylko z ulicą [...], ale także z ul. [...]. Powyższe powoduje, iż uliczka dojazdowa do osiedla domków jednorodzinnych, na której panuje bardzo niskie natężenie ruchu będzie zmuszona przejąć ciężar obsługi komunikacyjnej planowanego osiedla. Przy ustalaniu warunków zabudowy ten aspekt pomimo zwracania na to uwagi nie był brany całkowicie pod uwagę. Zdaniem skarżącego z okoliczności, iż zarządcą obu dróg publicznych to jest ul. [...] i ul. [...] jest ten sam organ, który uprawniony jest do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie wypływa, aby przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy pomijać analizę wpływu nowej inwestycji na istniejącą infrastrukturę komunikacyjną. Skumulowanie obu uprawnień w jednym organie wprawdzie zwalnia od wydania stosownego postanowienia uzgadniającego, jednakże nie zwalnia od przeprowadzenia analizy w tym zakresie, która to analiza winna znaleźć się w materiale dowodowym i w treści uzasadnienia decyzji I-instancyjnej. Jednozdaniowe stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta S. , iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych, jest całkowicie chybione. Jak już podnoszono tak w treści odwołania jaki i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ramach tej inwestycji planowany jest parking podziemny dla około 160 samochodów, co oznacza, iż z tego planowanego osiedla dodatkowo wyjedzie co najmniej 160 samochodów. W związku z tym dokładnej analizie winna być poddana możliwość włączenia się do ruchu tych samochodów poprzez ul. [...], co jest całkowicie pomijaną okolicznością w sprawie. W przekonaniu skarżącego zwiększenie natężenia ruchu kołowego tylko poprzez u. [...] do której odwołuje się jedynie decyzja, jest także nie do zaakceptowania przy istniejącym układzie komunikacyjnym. Ani ul. [...], ani ul. [...], przy istniejącej infrastrukturze nie zapewni właściwych parametrów komunikacyjnych. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik K. S. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., wobec czego w pierwszej kolejności rozważenia wymagały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oceniając grupę zarzutów sformułowanych w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., które - jak wynika z konstrukcji zarzutu - doprowadziło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego, analiza powinna obejmować infrastrukturę drogową pod kątem zapewnienia właściwych parametrów komunikacyjnych. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 omawianej ustawy nie wynika, aby analiza dotycząca cech, funkcji i parametrów istniejącej zabudowy musiała również obejmować w sposób szczegółowy układ komunikacyjny. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że przedmiotem sprawy są warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej, a nie inwestycji drogowej. Uzgodnienia, o których mowa w niniejszym przepisie dokonywane są z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Skarżący nie wskazał jakie jego zdaniem przepisy ustawy o drogach publicznych zostały naruszone. Argumentacja wyłącznie słusznościowa, jaka została zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala zaś na uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie przepisów. Brak jest również podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, do których to zarzutów skargi nie odniósł się Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji nie wykazał, aby brak ten mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną. Zarzuty skargi kasacyjnej postawione w ramach podstawy przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są powtórzeniem zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze na decyzję organu odwoławczego wniesioną do Sądu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te opierają się na konstrukcji stanowiącej wyraz niezrozumienia istoty planowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, kiedy brak jest dla określonego terenu planu zagospodarowania przestrzennego zachowanie porządku przestrzennego dokonywane jest poprzez decyzje o warunkach zabudowy. Dlatego też ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy odbywa się przy uwzględnieniu stanu zastanego na terenie, w obszarze którego znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odpowiednio wyznaczony teren, zwany obszarem analizowanym, poddawany jest analizie pod kątem istniejącej funkcji i cech zabudowy. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona i słusznie Sąd pierwszej instancji uznał ją za prawidłową, mogącą stanowić podstawę ustalenia warunków zabudowy. Bezspornie w obszarze analizowanym znajduje się tak zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wobec tego brak jest racjonalnych podstaw uzasadniających odmowne załatwienie wniosku inwestora. Planowane przez inwestora zamierzenie w postaci budowy pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych odpowiada funkcji oraz cechom zabudowy istniejącej na danym obszarze. Dlatego też brak jest podstaw, które czyniłyby usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §4, §5, §6 i §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kwestie te Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w gruncie rzeczy jest niezrozumiały przede wszystkim dlatego, że brak jest jego uzasadnienia. W związku z tym nie sposób dociec z jakich powodów skarżący uznaje, że nie zostały uwzględnione wymagania z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Natomiast zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być podnoszony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż kwestie tego typu rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.