II SA/Gl 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. z siedzibą w D. pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego – nieuciążliwej wytwórczości (produkcja elementów metalowych z blach stalowych dla montażu kondensatorów pary w przemyśle energetycznym) z suwnicą w budynku i zadaszonego stanowiska odkładczego na pojemniki na wióry stalowe z wewnętrznymi instalacjami oraz przebudowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkach nr [...] i [...] położonych w D. gmina W. W podstawie prawnej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania uwagi do projektowanej inwestycji wniosła A.G. podnosząc fakt uciążliwości zakładu dla sąsiedniej zabudowy z uwagi na hałas. Zdaniem organu z przedłożonej wraz z wnioskiem informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika jednak, że hałas nie będzie uciążliwy dla znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych Organ stwierdził też, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem M1 z teren zabudowy mieszkaniowej z usługami i nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem. Wskazał też, że " rodzaj inwestycji nie jest zaliczony do obiektów wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Z decyzją tą nie zgodziła się A.G. właścicielka nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, w tym działki zabudowanej m.in. budynkiem mieszkalnym (nr [...]). W odwołaniu domagała się ona uchylenia decyzji Starosty [...] wskazując przede wszystkim na niezgodność zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego. Wskazała, że aktualnie na działkach przeznaczonych pod inwestycję funkcjonuje od wielu lat zakład remontowo-usługowy z bazą transportową, który już jest bardzo uciążliwy. Budowa nowych obiektów spotęguje więc istniejące uciążliwości, a wokół są domy mieszkalne graniczące przez płot z terenem inwestycji. Zauważyła, że działki przewidziane pod zabudowę dodatkowo położone są w obniżeniu terenu i nie ma możliwości odprowadzania z nich ścieków. Tym samym projektowana budowa trzech niewielkich osadników nie rozwiąże problemu gospodarki wodno-ściekowej. Z uwagi na charakter projektowanej produkcji inwestycja winna bowiem, jej zdaniem, obejmować budowę oczyszczalni ścieków. W związku z dużą powierzchnią połaci dachu hali istnieje także problem odprowadzania wód opadowych. Także droga dojazdowa nie jest odpowiednia dla ciężkiego transportu i obowiązuje na niej zakaz poruszania się samochodów ciężarowych. Ponadto zdaniem odwołującej się zakład spowoduje degradację znajdującej się po przeciwnej stronie drogi zielonej strefy ochronnej i [...] trasy rowerowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to orzeczenie podał, że ponownie rozpatrując sprawę uznał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Wskazał, że plan miejscowy dopuszcza na terenie przeznaczonym pod inwestycję budowę obiektów i urządzeń związanych z nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem. W związku z tym stwierdził, że w tym zakresie projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu, bowiem inwestycja nie jest zaliczana do mogących pogorszyć stan środowiska zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wskazał, że w [...] wykonana została prognoza oddziaływania na środowisko projektowanego budynku w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, emisji substancji gazowych i płynnych do powietrza, gospodarki odpadami, rozprzestrzeniania się dźwięku, ochrony przyrody i krajobrazu. Z prognozy tej wynika, że projektowany zakład nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestycja ta nie będzie zatem uciążliwa dla środowiska i nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców przy założeniu, ze prowadzona działalność będzie zgodna z warunkami określonymi jako dopuszczalne w przepisach ochrony środowiska. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda zauważył, że inwestor zamierza wybudować budynek produkcyjny w odległości 4,13 m od granicy południowej oraz 3,12 m ( ściana bez otworów) od wschodniej granicy - z działkami A. G. Odległości te zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ścieki socjalno-bytowe zgodnie z projektem będą odprowadzane do szczelnego zbiornika o pojemności [...] m³, a odbiorca nieczystości B Sp. z o.o. w B., zgodnie z zawartą umową będzie je odbierała dwa razy w miesiącu. Wody opadowe będą natomiast odprowadzane do projektowanych pięciu studni chłonnych, zgodnie z decyzja wodnoprawną Starosty [...]. Projektowany obiekt posiada wreszcie dostęp do drogi powiatowej, a zarządca tej drogi zaopiniował pozytywnie projekt przebudowy zjazdu z tej drogi stanowiącego dojazd do działek inwestora w związku z budową zakładu produkcyjnego. W skardze do Sądu A.G. wniosła o uchylenie opisanych decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...]. Uzasadniając to żądanie wskazała, że Starosta [...] nie był uprawniony do unieważniania, czy zmiany uchwały Rady Miejskiej w W. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i do wydania decyzji zezwalającej na budowę zakładu produkcyjnego na terenach oznaczonych w planie M1-z. Zdaniem skarżącej udzielając przedmiotowego pozwolenia na budowę Starosta, aby uniknąć zarzutu tendencyjności, winien podeprzeć się co najmniej dwoma opiniami niezależnych ekspertów. Tymczasem oparł się jedynie na opinii sporządzonej przez stronę wnioskującą o udzielenie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona decyzja jest właściwa i zgodna z prawem, a jej uzasadnienie zawiera wyczerpującą motywację tego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd, stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrolując decyzję Wojewody [...] pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego. Wobec zaś tego, że stwierdzone naruszenie prawa miały istotny wpływ na wynik postępowania należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym już w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten jest skorelowany z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W świetle tych rozwiązań w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r. ustawodawca zrezygnował z dotychczas obowiązującej koncepcji decyzji administracyjnej jako łącznika między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pozwoleniem na budowę (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005 r. s. 362). Zwolnienie inwestorów z obowiązku uzyskania przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nałożyło jednak na organy udzielające pozwolenia na budowę obowiązek, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że opisany obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. W tym przypadku do projektu budowlanego nie znajdzie też zastosowania przepis art. 34 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego nakładający na projektantów spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Opisane rozwiązanie zmieniające w sposób radykalny dotychczasowy tryb postępowania w przedmiocie ustalania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym postawiło przed organami administracji architektoniczno-budowlanej zadanie dokładnego zbadania zapisów obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, a w szczególności ustalenia określonego w planie przeznaczenia terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu organ I instancji nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób nawet dostateczny, ograniczając się w swojej decyzji tylko do lapidarnego stwierdzenia o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i wymieniając jednostkę strukturalną planu na obszarze, której została zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Wobec zarzutów odwołania do obowiązku tego już w sposób bardziej poważny podszedł Wojewoda, jednak Sąd nie podzielił dokonanej przez ten organ wykładni przepisów aktu prawa miejscowego. Zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy W. obejmującego sołectwo D. ( Dz. Urz. Woj. [...] z [...] Nr [...], poz. [...]) działki przewidziane do zainwestowania stanowiące własność inwestora A Sp. z o.o. znajdują się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem "M 1" – tereny zabudowy mieszkaniowej oraz znajdującej się na terenie zagrożonym wylewami wód oznaczonych symbolem "z". Stosownie do § 24 ust. 1 pkt 1 tekstu planu przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych tym symbolem to: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa z usługami wbudowanymi lub przybudowanymi do budynków oraz b) zabudowa usługowa: obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych oraz obiekty i urządzenia usług komercyjnych. W przepisie § 24 ust. 1 pkt 2 tekstu planu wskazane zostało przeznaczenie dopuszczalne terenów M1 pod: a) obiekty i urządzenia związane z nieuciążliwą wytwórczością i rzemiosłem, b) garaże i inne pomocnicze obiekty gospodarcze mieszkalnictwa i usług wbudowane lub przybudowane do budynków mieszkalnych bądź w budynkach wolnostojących, c) ulice i drogi dojazdowe, miejsca postojowe, ciągi piesze i rowerowe, d) zieleń urządzona: skwery i zieleńce, e) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem Wojewody [...] przesądzające znaczenie przemawiające za uznaniem zgodności z planem miejscowym zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji budynku produkcyjnego o powierzchni zabudowy [...] m² z suwnicą w budynku i zadaszonego stanowiska odkładczego na pojemniki na wióry stalowe z wewnętrznymi instalacjami były ustalenia zamieszczone w § 24 ust. 2 pkt 2 uchwały, w którym wprowadzony został zakaz lokalizacji w jednostce M1 obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego oraz innych obiektów i urządzeń uciążliwych, których potencjalna uciążliwość wykracza poza granice terenu, do którego odnosi się tytuł prawny. Organ II instancji interpretując ten przepis skupił jednak swoją uwagę tylko na końcowej jego części, w której został sformułowany zakaz realizacji obiektów i urządzeń uciążliwych i nie zwrócił uwagi na jego pierwszą część. Tymczasem w jego pierwszej części rada gminy zamieściła wyraźny zakaz realizacji w jednostce M 1 obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego. Językowa wykładnia tego przepisu dowodzi zatem, że planista gminny sformułował w nim wprost zakaz budowy w analizowanej jednostce hal produkcyjnych. Z analizy systemowej tekstu planu wynika także, że Rada Miejska w W. wyraźnie odróżniała w swojej uchwale termin "wytwórczość" od terminu "produkcja". Przykładowo w § 31 ust. 1 pkt 1 lit a) tekstu planu jest mowa o zabudowie związanej z nieuciążliwą produkcją , wytwórczością i przetwórstwem. Z przedłożonej przez inwestora analizy zatytułowanej "Ocena oddziaływania na środowisko budynku produkcyjnego elementów metalowych dla montażu kondensatorów pary w przemyśle energetycznym (...)" wynika, że planowane w jednostce M 1 przedsięwzięcie obejmowało budowę hali produkcyjnej, z zainstalowanymi na powierzchni [...] m²: wiertarką cyfrową, wiertarką kolumnową i suwnicą. W przedmiotowej hali zaprojektowane zostały także dwa stanowiska do składowania blach o powierzchni odpowiednio ( [...] i [...] m²). Blachy przewidziane do obróbki w trakcie cyklu produkcyjnego posiadać miały wymiary: [...], bądź [...]. Opisana skala przedsięwzięcia z całą pewnością mieści się w pojęciu wytwórczości produkcyjnej. Organy dokonujące wykładni przepisów zawartych § 24 ust. 2 tekstu planu winny sięgnąć także do słownika wrażeń zamieszczonego w § 4 ust. 1 pkt 2) analizowanej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w planie jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia, a nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym. W ocenie Sądu planowana zabudowa działek inwestora, a następnie planowana w nich działalność produkcyjna stoi w wyraźnej kolizji z podstawowym przeznaczeniem terenu M 1. Zdaniem Sądu nietrafny był, także pogląd organów obu instancji dotyczący oceny zamierzenia przedmiotowego inwestycyjnego pod katem jego nieuciążliwości. W szczególności nieuprawniony jest pogląd stawiający znak równości między pojęciem działalności nieuciążliwej, a przedsięwzięciami wskazanymi w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organom obu instancji umknęło, że w § 4 ust. 2 tekstu planu prawodawca gminny zdefiniował co należy rozumieć przez działalność nieuciążliwą. Zgodnie z tą definicją legalną należy przez nią rozumieć działalność nie wywołującą zjawisk i stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i odorów. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a także kierując się normą zawartą w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a. ) poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] będzie związany wykładnią § 24 ust. 1 i 2 tekstu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy W. obejmującego sołectwo D. W przypadku rozpoczęcia już budowy przedmiotowego obiektu winien on jednak umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i przekazać sprawę do dalszego prowadzenia właściwemu miejscowo organowi nadzoru budowlanego I instancji, który poprowadzi postępowanie w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej zgłoszonego w terminie wskazanym w art. 210 § 1 p.p.s.a.