II SA/Sz 533/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), odmówił Przedsiębiorstwu Przewozów Międzynarodowych [...] A. K. spółka jawna z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] r. został nałożony na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym. W celu umożliwienia skarżącemu usunięcia nieprawidłowości wykazanych w ww. postanowieniu, na wniosek inwestora, postępowanie było dwukrotnie zawieszane. Dalej organ podał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w postanowieniu. Jednak w trakcie postępowania jedna ze stron zgłosiła uwagi do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji organ zobowiązany był ocenić treść złożonego oświadczenia. Dokonując analizy materiału dowodowego w tym zakresie organ stwierdził, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cel określony we wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to jest zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową. Cel określony we wniosku jest inny niż uprawnienie wynikające z treści umowy notarialnej z dnia [...] r., dlatego też złożone oświadczenie nie może być uznane za skuteczne spełnienie warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedsiębiorstwo Przewozów Międzynarodowych[...] A. K. spółka jawna w [...] odwołało się od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że rozpatrując odwołanie przeprowadził ocenę materiału dowodowego w zakresie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w wyniku czego ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową ujęte w zmienionym wniosku nie wynika z aktu notarialnego repertorium "A" numer [...] z dnia [...] r., dotyczącego zawarcia umowy oddania gruntu, oznaczonego działką nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] , w użytkowanie wieczyste. W treści załączonego aktu notarialnego w § 6 pkt 1 dokonano zapisu, że warunki zabudowy zostały określone w wydanej decyzji nr [...] z dnia [..] r., znak:[...] , a w pkt [...] widnieje zapis, iż inwestycja polega na budowie zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego z częścią socjalno-biurową, tak więc nie przewiduje ona możliwości wykorzystania terenu na przedmiotową inwestycję. Ustosunkowując się do argumentacji złożonego odwołania organ stwierdził, że treść tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednoznacznie określona w § 6 aktu notarialnego, zaś zmiana decyzji o warunkach zabudowy, która nastąpiła w trybie postępowania administracyjnego nie może stanowić i nie stanowi zmiany treści mowy oddania gruntu w użytkowania wieczyste, zawartej w formie aktu notarialnego. Nadto zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , wynika jednoznacznie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi prawa do terenu. Prawo do terenu określa wyłącznie treść umowy cywilno-prawnej, która nie może być jednostronnie zmieniona. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że podjęte rozstrzygnięcie nie zamyka drogi inwestorowi o ponowne ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po doprowadzeniu do zgodności wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z treścią tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedsiębiorstwo Przewozów Międzynarodowych "[...] " A. K. spółka jawna w [...] wniosło skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 75 § 1, art. 76 § 1 , art. 77 § 1 K.p.a. bądź art. 77 § 4 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a., przez pominięcie w czynnościach dowodowych i nieustalenie, bądź nie wzięcie pod uwagę faktu znanego organowi z urzędu, a polegające na tym, że istnieje ostateczna i wiążąca Prezydenta Miasta [...] , decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy, znak:[...] , przeznaczająca przedmiotową w sprawie nieruchomość na inwestycję polegającą na budowie zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno biurową – wraz z infrastruktura techniczną i drogową przy ul. [...] w [...] na terenie działki nr [...] z obrębu [..] , co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, w związku z art. 233 kc i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane, którego treścią jest prawo do zabudowy nieruchomości zakładem transportu samochodowego z częścią socjalno biurową – wraz z infrastrukturą techniczną i drogową: 3. przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 40 § 2 w związku z art. 109 § 1 oraz art. 32 w związku z art. 140 K.p.a. wobec faktu, iż decyzja organu administracji mimo prawidłowego ustanowienia przez stronę pełnomocnika została doręczona stronie, a nie jej pełnomocnikowi jak wynika z cytowanego przepisu: 4. przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 9 i 11 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji i zarzutów podniesionych odwołaniu, bez wskazania, dlaczego organ uznaje zarzuty odwołującego się za niezasadne: 5. przepisów prawa procesowego a mianowicie art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 78, 176 Konstytucji RP, poprzez faktyczny brak kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji wynikający z faktu, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji zupełnie pominął w swoim postępowaniu większość zarzutów podniesionych przez stronę i nie odnosząc się do ich zasadności wydał decyzję. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Wprawdzie w skardze słusznie zarzucono, że organ odwoławczy, nie doręczając zaskarżonej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, naruszył przepis art. 40 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak naruszenie to należało uznać za nie mające wpływu na wynika sprawy. Należy mieć tu na uwadze, że mimo nie doręczenia decyzji pełnomocnikowi, skarga została sporządzona przez pełnomocnika i wniesiona do Sądu w terminie. Nadto zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego przed przesłaniem skargi do Sądu. W takiej sytuacji, skoro wskazane naruszenie przepisów procedury nie spowodowało dla skarżącego żadnych ujemnych skutków, to należało uznać je za nie mające wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie trafne są pozostałe podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być zgodne z treścią aktu notarialnego z dnia [..] r., którym to aktem skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [..] w Koszalinie. Z § 6 pkt 1 i 2 rzeczonego aktu notarialnego wynika, że użytkowanie wieczyste działki nr [...] z obrębu [...] w [...] ustanowiono na rzecz skarżącego w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego, magazynowo-składowego z częścią socjalno-biurową – cel ten określony został w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr[...] . Tymczasem skarżący wniósł o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę dla zakładu transportu samochodowego z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Zasadne jest stanowisko organów, że zakład transportu samochodowego nie jest inwestycją tożsamą z zakładem produkcyjnym. W rezultacie organy słusznie uznały, że skarżący nie okazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro we wniosku o pozwolenie na budowę podał inną inwestycję, niż ta którą zobowiązał się zrealizować nabywając użytkowanie wieczyste działki nr [...] . Wbrew zarzutom skargi organy nie miały podstawy do przyjęcia, że treść aktu notarialnego uległa zmianie. W szczególności podstawy takiej nie stanowi fakt wydania przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] r., na podstawie przepisu art. 155 K.p.a., decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. w zakresie określenia rodzaju inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych, ale tylko dla oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji. Natomiast dla oceny wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku skarżącego, decydujące znaczenie miała treść aktu notarialnego ustanawiającego na rzecz skarżącego prawo użytkowania wieczystego. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy już po zawarciu aktu notarialnego nie wpłynęła na treść tego aktu. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, prowadzone było przez organy z naruszeniem ogólnych zasad wyrażonych w treści przepisów art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. W myśl art. 7 tego Kodeksu, organy administracji załatwiając sprawy powinny mieć na względzie słuszny interes obywateli. Dlatego zobowiązane są z mocy art. 9 K.p.a. do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolie przepis art. 100 § 1 K.p.a. daje organowi prawo zobowiązania strony do wystąpienia, w oznaczonym terminie, do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako wynikające z czynności cywilno-prawne, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu K.p.a., a zatem wątpliwości co do jego treści nie powinny być przez organ rozstrzygane samodzielnie. Należało wziąć tu pod uwagę, że Gmina [...] ustanawiając na rzecz skarżącego użytkowanie wieczyste, cel tego użytkowania określiła poprzez wydaną przez jej organ decyzję o warunkach zabudowy ustalającą wymagania dla inwestycji realizacją, której zainteresowana była na tej nieruchomości. Następnie ten sam organ dokonał zmiany decyzji o warunkach zabudowy właśnie w zakresie określenia rodzaju inwestycji, co mogło wywołać przekonanie, że jest to jednoznaczne ze zmianą celu na jaki ustanowione zostało użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu powstała sytuacja wzbudzała wątpliwość co do treści prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej sytuacji organ winien był zawiesić postępowanie i jednocześnie zobowiązać stronę do wystąpienia do Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie tej kwestii, w szczególności czy umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego może być zmieniona, czy też organ gminy zamierza wystąpić o jej rozwiązanie – zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wymienione naruszenia zasad postępowania administracyjnego, które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 ww. ustawy.