II SA/Sz 782/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A., na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], o nałożeniu kary w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej system [...] zlokalizowanej na terenie [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że Inspektor Nadzoru Budowlanego , po stwierdzeniu, że inwestor Spółka A., rozpoczął użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej system [...], zlokalizowanej na terenie [...] z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie to zażalenie złożył inwestor wnosząc o jego uchylenie, ponieważ zebrane w sprawie dowody nie dają podstaw do przyjęcia, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji przed upływem terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucił że oględziny dokonane w dniu [...] r. miały miejsce po upływie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jego zdaniem, skoro w sprawie nie został zgłoszony sprzeciw, stwierdzenie użytkowania obiektu w tym okresie jest nieistotne z punktu widzenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Bez znaczenia jest też ustalenie, kiedy zamontowano kontener techniczny. Stwierdzone w toku oględzin podłączenie kontenera do sieci energetycznej oraz zużycie energii nie może stanowić dowodu, że obiekt jest użytkowany, gdyż jest konsekwencją spełniania przez inwestora wymogów technicznych związanych z budową stacji bazowej i jest niezbędne do dokonania montażu urządzeń technicznych wchodzących w jej skład. Po zainstalowaniu urządzeń w kontenerze niezbędne jest utrzymywanie w kontenerze określonej temperatury, musi pracować klimatyzacja i ewentualnie grzejnik zasilany energią elektryczną. Podłączenie do sieci energetycznej jest niezbędne również ze względu na prawidłowe funkcjonowanie akumulatorów zasilania rezerwowego, instalowanych razem z urządzeniami stacji bazowej. Pierwsze naładowanie akumulatorów powoduje konieczność ich dalszego zasilania. W opinii strony zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 10, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. Jednym z dowodów, na którym oparł się organ I instancji są oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. przez Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty, które wykazały pracę urządzeń radiowych przedmiotowej stacji. Wbrew treści przywołanych przez skarżącego przepisów, organ I instancji nie umożliwił inwestorowi zapoznania się z wynikami pomiarów, ani nie zapewnił mu prawa do wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego postępowania. Istotny dowód w sprawie został więc przeprowadzony bez jakiegokolwiek udziału strony postępowania. W myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że inwestor uzyskał w dniu [...] r. decyzję Wojewody o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej [...] Nr [...] na dachu [...]. W decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor zawiadomił w dniu [...] r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Po przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli zakończonej budowy stwierdzono, że obiekt wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Pomimo wcześniejszego zawiadomienia, w dniu kontroli nie było dostępu do kontenera technicznego. W dniu [...] r. przeprowadzono ponowną kontrolę i ustalono, że urządzenia techniczne zlokalizowane w kontenerze technicznym są podłączone do zasilającej instalacji elektrycznej, co może świadczyć o użytkowaniu przedmiotowej stacji. Celem uzyskania potwierdzenia dokonanych ustaleń, na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty [...] Oddział Okręgowy przeprowadził w dniu [...] r. (tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy) pomiary, które wykazały pracę urządzeń radiowych stacji bazowej systemu [...] sieci Spółki A. na terenie [...]. Użytkowanie stacji potwierdza pismo URTiP z dnia [...] r., znak: [...]. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] r. postanowienie, znak: [...], na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzając Spółce A. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Na postanowienie to inwestor złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, iż fakt lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie przesądza o właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie jako organu I instancji. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na terminalu nie jest obiektem i urządzeniem towarzyszącym lotnisku cywilnemu, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zatem przedmiotowa budowa pozostaje we właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej i w dniu [...] r. przeprowadził oględziny stacji i ustalił, że maszt antenowy i kontener z urządzeniami technicznymi są podłączone do instalacji elektrycznej, z kontenera wydobywa się dźwięk świadczący o pracy urządzeń. Pomimo zawiadomienia o terminie oględzin, nie stawił się na nich przedstawiciel inwestora, do wnętrza kontenera technicznego brak było dostępu. Obecny podczas oględzin Kierownik [...] oświadczył, że w połowie [...] r. wykonano anteny satelitarne, a kontener techniczny został zamontowany i podłączony do instalacji zasilającej. W związku z tym organ I instancji wydał postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przystępując do użytkowania przedmiotowej stacji przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. przed dniem [...] r., inwestor naruszył wskazany przepis. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W tej sytuacji organ I instancji wydał zgodnie z prawem postanowienie o wymierzeniu kary. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma znaczenia przeprowadzenie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego oględzin po upływie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Fakt nielegalnego użytkowania stacji został bowiem potwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez pracowników Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Strona skarżącą zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 i 145 § l pkt 3 kpa poprzez wydanie postanowienia przez pracownika, który wobec wzięcia udziału w niższej instancji w wydaniu postanowienia z dnia [...] r. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie; - art.7 i 8 kpa poprzez wydanie postanowienia przez pracownika, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] r. - art.57 ust.7, art. 59f ust.1-3 i art. 59g ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w sprawie miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 tej ustawy, a w konsekwencji wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; - art.7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie miało miejsce użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem art.54 i 55 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia [...] r. zostało podpisane przez H. Ś. Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podpisując to postanowienie H. Ś. pominął jednak, że brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] r., w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - jako organ I instancji - wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania tej samej stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie [...]. Postanowienie to, ze względu na brak właściwości organu, zostało uchylone w całości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. W toku tego postępowania H. Ś. w dniu [...] r. skierował do Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty pismo dotyczące udzielenia informacji w sprawie oraz przeprowadzenia pomiarów. Ponadto w dniu [...] r. H. Ś. skierował do Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo, zawierające zapis, iż "w przedmiotowej sprawie ( ... ) stwierdzono pracę urządzeń radiowych" oraz "użytkowanie stacji w tym czasie stanowiło naruszenie art. 54 Prawa budowlanego." W ocenie skarżącej oznacza to, H. Ś. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. "Branie udziału" w niższej instancji w rozumieniu tego przepisu nie ogranicza się bowiem jedynie do przypadku, w którym pracownik podpisał decyzję (postanowienie). Za wystarczające do wyłączenia pracownika organu administracji należy uznać taki udział w czynnościach, który ma wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Treść pism z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. nakazuje przyjąć, że udział H. Ś. w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] r. miał taki charakter. Zdaniem skarżącej w toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 i 145 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7 kpa -zasada prawdy obiektywnej, i art. 8 kpa - zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Organu II instancji, podstawowym dowodem, iż stacja bazowa skarżącej na terenie [...] była użytkowana nielegalnie, jest pismo Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...]r. Z pisma tego wynika jednak tylko to, że "przeprowadzone pomiary w dniu [...] r. wykazały pracę urządzeń radiowych stacji bazowej systemu [...]". Z pisma nie wynikają natomiast żadne dane, pozwalające przyjąć, że miało miejsce użytkowanie obiektu budowlanego. Co więcej, treść tego pisma nie daje żadnych podstaw do ustalenia, czy takie użytkowanie miało miejsce. Pismo nie zawiera bowiem żadnych danych technicznych, informacji o sposobie przeprowadzenia pomiarów oraz zastosowanej metodzie. Organ II instancji pominął fakt, iż "praca urządzeń radiowych stacji bazowej" nie musi oznaczać użytkowania obiektu budowlanego. Praca ta może być bowiem związana z rozruchem obiektu telekomunikacyjnego, z testami próbnymi w zakresie jego funkcjonowania w sieci telekomunikacyjnej, czy też ze sprawdzeniem, czy obiekt może być przekazany do normalnej eksploatacji i użytkowania (podobnie wyrok NSA z dnia [...] r., [...],[...]). Samo stwierdzenie faktu pracy urządzeń radiowych stacji jest niewystarczające dla ustalenia użytkowania obiektu budowlanego. Nadmienić jednocześnie należy, iż pismo Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] r. organ II instancji potraktował jako wyłączny dowód w sprawie. Tym samym, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ II instancji całkowicie uchylił się od jakichkolwiek ustaleń dowodowych w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 i 145 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ czynności dokonane przez H. Ś. nie polegały na rozpoznaniu przez niego sprawy lecz na jednorazowym skierowaniu pisma do innego organu. Nie można zatem przyjąć, że taka jednorazowa czynność stanowi podstawę do wyłączenia od udziału w rozpatrzeniu niniejszej sprawy. W związku z tym nie naruszono też art. 7 i 8 kpa. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3 i art. 59g Prawa budowlanego przez ustalenie, że w sprawie miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy, ponieważ fakt przystąpienia do użytkowania stacji bazowej został potwierdzony przez Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty w piśmie z dnia [...] r. Pismo to stanowi dokument urzędowy, którego wiarygodność nie została przez skarżącą w żaden sposób podważona. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie miało miejsce użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, jest bezzasadny. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.