I OSK 575/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1019/09 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1019/09, oddalił skargę M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Szczecin, cofnął M. A. uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten stwierdził, iż strona nie poddała się badaniom lekarskim pomimo wydanej w dniu [...] lutego 2009 r. (ostatecznej) decyzji kierującej na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Zdaniem organu posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi przez osobę, która nie wykazała się wymaganym do tego stanem zdrowia, stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia tej osoby, a także niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia innych uczestników ruchu drogowego, dlatego też nadał swojej decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, będący adwokatem pełnomocnik skarżącego podnosząc naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną interpretację, a także z naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego i bezkrytycznym przyjęciu twierdzeń Prokuratora, z którego inicjatywy wszczęto postępowanie administracyjne. Dalej wywiódł, że decyzja kierująca kierowcę na badania lekarskie może być wydana w przypadkach nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, a zastrzeżenia te muszą zostać potwierdzone w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Tymczasem decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. organ I instancji wydał wyłącznie na podstawie wniosku Prokuratury Rejonowej Szczecin [...], a nie na podstawie własnych ustaleń. Ponadto z uwagi na toczące się wówczas postępowanie sądowe w sprawie M. A., które zakończyło się wyrokiem skazującym dopiero w dniu [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], wydanie tej decyzji uznał za przedwczesne. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, powołując się na treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, stwierdziło, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym m. in. w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, który z kolei w pkt 4 stanowi, że badaniu lekarskiemu powinna poddać się osoba skierowana decyzją starosty w przypadku nasuwającym zastrzeżenie co do stanu zdrowia. W razie niepoddania się badaniom lekarskim i psychologicznym, starosta ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca, co oznacza, że organ nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Powołując się na akta postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lutego 2009 r. została skierowana na badania lekarskie w związku z informacją prokuratora dotyczącą jej stanu zdrowia. Do dnia [...] kwietnia 2009 r. M. A. nie poddał się badaniom lekarskim. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotem rozważań w nim zawartych jest wyłącznie treść art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który reguluje kwestię skierowania na badania lekarskie kierującego pojazdem w przypadkach powodujących zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. W sprawie tej toczyło się przed organem I instancji odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., od której strona nie wniosła odwołania. Zatem argumenty i wnioski zawarte w odwołaniu nie dotyczą postępowania o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., albowiem strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym pozbawiono skarżącego możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego podał, iż pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowane na dzień [...] lipca 2009 r., zawierające pouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, otrzymał dopiero w dniu [...] lipca 2009 r., czyli w dniu w którym zapadła decyzja. Organ odwoławczy w toczącym się postępowaniu nie dochował należytej staranności, nie ustalił przed wydaniem decyzji, czy strona została w prawidłowy sposób zawiadomiona o terminie zapoznania się z aktami sprawy, czy nie zaistniała przeszkoda niezależna i niezawiniona przez stronę, uniemożliwiająca realizację tego uprawnienia. Zdaniem skarżącego przedstawiony stan faktyczny wskazuje na naruszenie przepisów k.p.a., co czyni skargę w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutu skargi zajął stanowisko, wedle którego niezapoznanie się z aktami sprawy przez pełnomocnika strony nie miało wpływu na treść wydanej decyzji, albowiem w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniono materiału dowodowego ani nie przeprowadzono żadnych czynności procesowych. Odwołując się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1290 ze zm.), dalej P.p.s.a., organ podniósł, iż uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalił, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego pisma informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, brak jest zatem możliwości stwierdzenia, kiedy doręczenie to nastąpiło. Jednakże w ocenie Sądu nawet w sytuacji, gdyby pismo to zostało doręczone w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zatem mimo, że zostały naruszone przepisy postępowania Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSA i WSA 2006/6/157), w którym stwierdzono, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nawet nie wskazał, jakie czynności procesowe miał zamiar podjąć po ewentualnym zapoznaniu się z aktami. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygniecie oparł wyłącznie o dowody zgromadzone przez organ I instancji, znane skarżącemu (tj. decyzję kierującą na badanie lekarskie) oraz bezsporny fakt, że skarżący badaniom się nie poddał. Jako podstawę prawną orzeczenia przytoczył art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego, wniósł M. A. Zarzucił mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, iż pozbawienie go możliwości zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym i w konsekwencji wypowiedzenia się w tej materii nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Zdaniem kasatora art. 10 k.p.a. konstytuuje bezwzględną zasadę zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom mającym status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 200r., sygn. I SA/War 2401/97, w którym zajęto stanowisko, iż nawet zbyt późne powiadomienie pełnomocnika skarżącego o wyznaczonym terminie do zapoznania się z aktami postępowania, uniemożliwiające mu lub znacznie utrudniające wzięcie udziału w tej czynności, jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Polemizując ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, iż powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 831/05 jest niezasadne, gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego. We wskazanym powyżej wyroku organ w ogóle nie doręczył stronie zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym, uznając, że strona nie będzie w stanie wnieść niczego nowego do meritum sprawy. Natomiast w sprawie ze skargi M. A. organ II instancji wysłał stosowne zawiadomienie, uznając tym samym, że zachodzi konieczność poznania stanowiska strony zgodnie z treścią art. 81 k.p.a., a zatem wykluczył istnienie negatywnych przesłanek wyrażonych w art. 10 § 2 k.p.a. Ponadto zarzut niewskazania przez skarżącego konkretnych czynności jest niezasadny, gdyż nie zapoznał się on z materiałem dowodowym z winy organu. Gdyby posiadał wiedzę, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego, a tylko przyjął ustalenia organu I instancji, złożyłby szereg wniosków dowodowych mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego. Na tej podstawie kasator domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Obecny na rozprawie kasacyjnej Prokurator postulował oddalenie skargi kasacyjnej, dowodząc nietrafności jej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej stwierdzenia takiego skutku zarzucanego uchybienia zabrakło, natomiast wywody zamieszczone w jej motywach nie pozwalają na wysnucie takiej konkluzji. Tymczasem zarzut naruszenia przepisów postępowania – zarówno zresztą przed sądami pierwszej instancji (pomijając zarzut naruszenia prawa dający podstawę do wznowienia postępowania), jak i przed sądem drugiej instancji – dla swej skuteczności wymaga wykazania (w postępowaniu kasacyjnym przez kasatora) wpływu na wynik sprawy. Upraszczając zagadnienie oznacza to obowiązek wykazania, że gdyby do naruszenia nie doszło, wynik sprawy byłby inny. W niniejszej sprawie zatem miałoby dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tak scharakteryzowany zarzut skargi kasacyjnej rozpoznawanej w sprawie niniejszej nie mógł odnieść skutku. Został on oparty na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kasator stara się dowieść, że wbrew Sądowi pierwszej instancji uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań miało wpływ na wynik sprawy. Uregulowana w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reasumując, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od umożliwienia wypowiedzenia się stronom w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jest to stanowisko trafne, zważywszy na wykazaną obecnie przez skarżącego datę doręczenia mu zawiadomienia o treści art. 10 § 1 k.p.a. i datę wydania ostatecznej decyzji. Jednakowoż, jak słusznie zauważył ten Sąd, czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że uchylenie przez sąd decyzji lub postanowienia możliwe jest w razie stwierdzenia co najmniej jednego z trzech niżej wymienionych naruszeń prawa: a/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b/, warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c/ wymaga się nadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy dokonane naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Wszak pozostało ono poza niniejszymi rozważaniami z braku zarzutu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera zawartą w swoim wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 tezę, zgodnie z którą zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00 (Przegląd Podatkowy 2004 nr 1, str. 43). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. A. w żaden sposób nie wykazał takich okoliczności. Ponadto w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniono materiału dowodowego ani nie przeprowadzono żadnych nowych czynności, zatem nie było nieznanych stronie dowodów i materiałów, w stosunku do których strona mogłaby się odnieść. Dlatego też ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadząca do konkluzji o nieuwzględnieniu przedmiotowego zarzutu nie może być w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana. Za bezzasadny uznać należy pogląd przedstawiony przez kasatora, że w rozpoznawanej sprawie nie można odwołać się do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. o sygn. II OSK 831/05, gdyż wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego. Zarówno niepowiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jak i zbyt późne powiadomienie jej o tym fakcie, wywołuje ten sam skutek w postaci braku możliwości skorzystania przez stronę z przysługującego jej uprawnienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Przy czym każdorazowo należy badać wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Generalnie też trzeba odróżnić zupełne pominięcie podmiotu, który powinien być stroną w postępowaniu, jak też naruszenie uprawnień procesowych podmiotu uczestniczącego w postępowaniu. Wskazany w motywach skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2000 r. nie uzasadnia konkluzji o konieczności wzruszenia zaskarżonego wyroku, bo nie uzasadnia poglądu o każdorazowym istotnym wpływie na treść decyzji wadliwości dotyczących powiadomienia strony o możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Niezrozumiałym jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, iż strona skarżąca nie zapoznała się przed złożeniem skargi do Sądu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym z winy organu. Od momentu otrzymania zaskarżonej decyzji miała 30 dni na złożenie skargi do sądu administracyjnego. Reprezentowana w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strona nie wskazała, jakie to okoliczności uniemożliwiły jej zapoznanie się z aktami sprawy w tym okresie. Stwierdzenie pojawiające się dopiero w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym gdyby skarżący posiadał wiedzę, iż w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono nowych dowodów, dążyłby do uzupełnienia postępowania dowodowego jest gołosłowne. Godzi się też stwierdzić, że wbrew wywodom kasatora sporne zawiadomienie nie oznaczało konieczności podjęcia jakichkolwiek czynności przez stronę, ani też uznania takiej potrzeby przez organ, a było realizacją ustawowego obowiązku organu pouczenia o uprawnieniach wynikających z brzmienia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej organ nie zabronił ich realizacji, do których mogło dojść po wniesieniu odwołania przez pełnomocnika strony, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.