II SA/Kr 809/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi Z.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy; I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Z.G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 809/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 13 listopada 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , wskazując przepis art. 80 ust. 2, art. 83 ust. l oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 roku Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami / a także art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, póz. 1071, z późniejszymi zmianami/ w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym nałożył na Z.G. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku stodoły zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku stodoły zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] , stanowiącej własność Z.G. wszczęte zostało z urzędu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2008r. organ stwierdził istniejące w stodole pęknięcie wylewki wzdłuż i poprzek ściany północnej oraz pęknięcie ław fundamentowych, a także widoczne odspojenie filarów nośnych zewnętrznych. Stan uwidoczniono na fotografiach załączonych do protokołu kontroli. W związku z powstałymi wątpliwościami, co do stanu technicznego budynku, organ nadzoru budowlanego uznał za niezbędne ustalenie czy aktualny stan techniczny przedmiotowego budynku nie powoduje powstania zagrożenia życia lub mienia nakładając w tym celu obowiązek sporządzenia i przedłożenia stosownej ekspertyzy. Zażalenie na to postanowienie złożył Z.G. podnosząc, iż nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku stodoły, a kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] 2008r. na jego działce dotyczyła robót prowadzonych w związku z budową wozowni. Skarżący podnosi, że wymagane dokumenty zostały już przez niego dołączone i znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak: [...] dotyczącej zgodności budowy budynku wozowni z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący zaznaczył także, że przedłożony projekt wozowni mającej przylegać do ściany stodoły, uwzględnia równocześnie stan techniczny stodoły. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2009r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § l pkt l w zw. z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 póz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 póz. 2016, z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13 listopada 2008r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydał skarżone postanowienie prawidłowo. W świetle ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji dotyczących stanu technicznego budynku stodoły, obowiązek przedłożenia przez Z.G. ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku jest w pełni uzasadniony. W przypadku bowiem błędnej oceny oddziaływania budowanej wozowni na budynek stodoły, może dojść do katastrofy budowlanej. Organ zwrócił także uwagę, na konieczność sporządzenia analizy oddziaływań, aby upewnić się, że prowadzenie robót budowlanych w sąsiedztwie stodoły nie spowoduje jej zawalenia, a jednocześnie pozwoli stwierdzić, czy rzeczywiście "podparcie" ściany stodoły ścianą wozowni pozwoli na wzmocnienie konstrukcji samej stodoły. Równocześnie organ zaznaczył, iż jeśli w ocenie skarżącego została już sporządzona ekspertyza, której zakres wyczerpuje wymagania wskazane przez organ pierwszej instancji w skarżonym postanowieniu, to należy ją przedstawić organowi, który stwierdzi, czy jest ona wystarczająca. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w O. toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku stodoły, które wszczęte zostało w dniu [...] 2008r. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania Z.G. otrzymał razem ze skarżonym postanowieniem, które jest elementem postępowania dowodowego, a nie rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Fakt otrzymania obu pism jednocześnie nie stanowi ograniczenia jego praw. Jednocześnie organ wskazał, iż wobec zakreślenia stosownego terminu do przedstawienia żądanej ekspertyzy nie zostały naruszone prawa skarżącego, gdyż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z postanowieniem o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy, w żaden sposób tego terminu nie skróciło. W skardze na powyższe postanowienie Z.G. , wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił, że organy obu instancji naruszyły w sposób rażący uprawnienia strony oraz swe obowiązki wynikające z dyspozycji m.in. przepisów art. 10 § 1, art. 41 i art. 73 k.p.a. poprzez zawiadomienie go o wszczęciu postępowania równocześnie z wydaniem postanowienia z dnia 13 listopada 2008r. Zdaniem skarżącego postępowanie dotyczące stanu technicznego stodoły jest bezprzedmiotowe wobec posiadanego przez niego pozwolenia na budowę budynku garażowego przylegającego do budynku stodoły. Skarżący podkreślił, że z dokumentacji projektowej wynika wprost konieczność takiego usytuowania budynku mając na celu wzmocnienia budynku stodoły. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa określa przepis art. 145 p.p.s.a. Skarga jest częściowo uzasadniona aczkolwiek, nie wszystkie zarzuty w niej podniesione nie są trafne. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego stodoły nałożony na skarżącego oparty został na art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W świetle tego uregulowania organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zauważyć należy, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 cytowanej ustawy ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi cześć innego już toczącego się postępowania, lub też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania takiego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.03.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 24440/06). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.10.2006r. (sygn. akt II OSK 1192/06) art. 81 c określając uprawnienie organów nadzoru budowlanego do żądania od określonych w nim podmiotów, przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz - nie stanowi sam przez się podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuacje prawną stron postępowania. Działania organu w tym trybie, zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych, dowodowych, których celem jest ustalenia stanu technicznego sprawy. W związku z powyższym sąd nie podziela zarzutów podnoszonych przez skarżącego, że zawiadomienie go o wszczęciu postępowania równocześnie z doręczeniem zaskarżonego postanowienia, stanowiło organicznie jego praw jako uczestnika postępowania i naruszało przepis art. 10 k.p.a. Postanowienie to miało charakter dowodowy, a nie rozstrzygający, a więc brak jest podstaw by uznać, że organ miał wobec skarżącego obowiązek umożliwić mu zapoznanie się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tej kwestii. Jak mowa o tym wyżej, nałożenie na niego obowiązku przedłożenia ekspertyzy było elementem postępowania dowodowego i dlatego przepis art. 10 k.p.a. nie znajduje tu zastosowania. Sąd podziela także stanowisko organu administracji, iż doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego stodoły, równocześnie z postanowieniem o nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy, nie naruszało przepisu art. 61 § 4 k.p.a. Z przepisu tego nie wynika, aby organ miał obowiązek doręczenia stronie takiego zawiadomienia, przed wydaniem postanowienia dowodowego. Obojętna także dla oceny sprawy jest kwestia, w jaki sposób organ powziął informacje o złym technicznym stanie stodoły. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na podstawie żądania strony lub z urzędu. Stwierdzając więc przy okazji innego toczącego się postępowania, iż wątpliwości budzi stan techniczny stodoły, organ miał prawo do wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Sąd, analizując zgromadzony materiał dowodowy dopatrzył się jednak naruszenia prawa które spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak stanowi art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. - udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Jak wynika z analizy akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu 19.03.2008r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - wozowni na działce nr [...] w [...], stanowiącej własność Z.G. Organ nadzoru wszczął następnie postępowanie administracyjne w sprawie zgodności prowadzonej budowy wozowni z obowiązującymi przepisami prawa. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2008r. postępowanie to zostało zawieszone, a skarżący został zobowiązany do przedłożenia m.in. projektu budowlanego. W zażaleniu za postanowienie organu pierwszej instancji skarżący podnosił, iż żądana przez organ dokumentacja w sprawie stanu technicznego stodoły będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została już przez niego złożona i znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. znak: [...] . Żądanie to, zdaniem sądu potraktować należało jako wniosek dowodowy, który organy administracji drugiej instancji winny był rozpatrzyć, czego nie uczynił naruszając tym samym przepis art. 136 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz do rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uznając, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy. .