VIII SA/Wa 358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2008r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm. zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] lipca 2008r. przez A. K. odmówił przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazując na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że niespełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Renta z tytułu niezdolności do pracy jest pochodną świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Wymogi do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie zostały spełnione z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ wcześniej, gdy nie pracowała, wnioskodawczyni nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Nie można także brać pod uwagę ewentualnej pracy wnioskodawczyni bez zgłoszenia do ubezpieczenia. W konkluzji organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W związku z powyższą decyzją, A. K. pismem z dnia [...] października 2008 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Podniosła, że bardzo ciężko jest znaleźć zatrudnienie, natomiast w przypadku znalezienia pracy pracodawcy nie chcą zgłaszać pracowników do ubezpieczenia społecznego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS wydał w dniu [...] marca 2009r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] września 2008r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia w/w przesłanek łącznie. Renta z tytułu niezdolności do pracy zdaniem organu nie może być przyznana, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Organ rentowy wskazał, że wnioskodawczyni została uznana za niezdolną do pracy od [...] sierpnia 2007 r. do [...] września 2009 r. Ponadto w okresach, kiedy wspólnie z mężem prowadzili działalność gospodarczą świadomie nie była zgłoszona do ubezpieczenia społecznego, co wpłynęło na wymiar okresów składkowych i nieskładkowych, a wkonsekwencji spowodowało brak uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w w/w okresach ubezpieczona nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Za szczególne okoliczności uznaje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Wprawdzie przedstawiona przez wnioskującą sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia te nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. zarzucając błędną interpretację przepisów i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia rentowego w drodze wyjątku; jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niezasadne uznanie, iż pozostawanie jej bez stałego zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu społecznemu nie było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, podczas gdy w rzeczywistości stan ten wynikał z wyjątkowo trudnej sytuacji na rynku pracy oraz ze złego stanu zdrowia. Ponadto w trakcie, kiedy pomagała mężowi w prowadzeniu działalności gospodarczej nie stać ich było na opłacenie jej składki ubezpieczeniowej. Podniosła, że całe życie pracowała, a z przyczyn od siebie niezależnych (z przyczyn zależnych od pracodawców) pozbawiona została prawa do renty. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że skarżąca z tytułu faktycznego świadczenia jakiejkolwiek pracy podlegała ubezpieczeniu przez 16 lat, z czego tylko 12 lat i 2 miesiące to okresy składkowe. Żadnego ubezpieczenia społecznego nie można potwierdzić za okresy 1991–2000, 2002-kwiecień 2005 i październik 2005-październik 2006, zaś podejmowanie przez skarżącą prac nie objętych ubezpieczeniem, nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przede wszystkim z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes ZUS bowiem rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Podnieść należy, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ ( art. 127 § 3 k.p.a. ), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej ( tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia 16 października 2008r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych – E. N.. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższą argumentację podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1507/08, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 249/08. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, iż decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Zatem organ powinien ustalić czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 83ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania powinien zaś zagwarantować stronie czynny udział, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.