VIII SA/Wa 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. S. K. jako emerytowany funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa złożył wniosek do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r. do chwili obecnej. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r. zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a, umorzył postępowanie dotyczące przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla S. K.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676 ze zm., dalej jako ustawa o ABW oraz AW) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 98, poz. 1000, dalej jako rozporządzenie w sprawie równoważników pieniężnych), nie wymieniają osób mających uprawnienia emerytalne i rentowe jako osób uprawnionych do pobierania takiego równoważnika. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, jak i jego wysokość mogą ulegać zmianom. Taka zmiana nastąpiła wraz z wejściem w życie powołanego wyżej rozporządzenia, w którym ustawodawca zrezygnował z możliwości przyznawania emerytom i rencistom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08). W związku z powyższym, w ocenie organu postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe bowiem brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego skutkuje zaś wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji skarżący złożył do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniósł o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej został naliczony i wypłacony równoważnik w 2005 r. Ponownie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r. zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07. W związku z powyższym nie widzi bezprzedmiotowości postępowania w jego sprawie. Po ponownym rozpoznaniu Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. ( brak wskazania stosownego pkt. ) w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a ) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy przytaczając argumentację analogiczną jak w poprzedniej decyzji. Na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie ustawy o ABW oraz AW - art. 105, zamiast przepisów ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – art. 29 ust. 1. W uzasadnieniu podniósł, że organ administracyjny w błędny sposób powołał się na przepisy ustawy o ABW oraz AW, bowiem przepisy tej ustawy określają jedynie uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy pozostających w służbie tych agencji. W/w przepisy nie regulują natomiast uprawnień i obowiązków emerytowanych funkcjonariuszy tych służb i ich poprzedniczek (Urzędu Ochrony Państwa). Niezrozumiałym również jest powołanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie równoważników pieniężnych, które nie wymieniają emerytowanych funkcjonariuszy jako osób uprawnionych do pobierania tego równoważnika. Emerytowanym funkcjonariuszom prawo do tego świadczenia przysługuje na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ustawowy nakaz odpowiedniego stosowania przepisów nie jest równoznaczny z ograniczeniem uprawnień mieszkaniowych emerytowanych funkcjonariuszy względem tych pozostających w służbie czynnej ale oznacza, iż należy uwzględniać specyfikę przejścia w stan spoczynku. Ustawodawca nie ograniczył emerytowanym funkcjonariuszom uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego. Skoro zaś emerytowani funkcjonariusze mają prawo do przydzielenia im lokalu mieszkalnego, to do czasu realizacji tego uprawnienia nie mogą zostać pozbawieni ekwiwalentu tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za taką interpretacją art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przemawia treść art. 30 tej ustawy. Nie są to bowiem jedyne możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych emerytowanych funkcjonariuszy. Na mocy tego przepisu w celu realizacji uprawnienia do lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy w czynnej służbie. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07 wskazał, iż w świetle uregulowań ustawy o ABW oraz AW, wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu, a bezpośrednio z prawem tym związane jest uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że przepisy powołanej w skardze ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy ABW w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak funkcjonariuszy będących w służbie. Art. 29 ust. 1 w/w ustawy stanowi jedynie o prawie emerytowanego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, zaś art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Funkcjonariusz zwolniony ze służby, w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, nie pełni służby, nie wykonuje żadnych czynności służących realizacji zadań nałożonych na ABW, a więc nie jest funkcjonariuszem w rozumieniu przepisów ustawy o ABW oraz AW – dlatego też nie przysługuje mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytowanych funkcjonariuszy (rencistów) ABW w sposób analogiczny jak funkcjonariuszy pełniących służbę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia 23 marca 2009 r. jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w R., mjr D.S.. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.