IV SA/Wa 991/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym odmówił wydania zaświadczenia R. R. o następującej treści: "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaświadcza, że część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w Z., obręb M., znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]na mocy decyzji nr [...]Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]czerwca 1998 r., znak [...]". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż R. R. wnioskiem z dnia 25 lutego 2008 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia o powyższej treści. Zgodnie z przepisami kpa, zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawa potwierdzenie pewnego stanu rzeczy lub stanu prawnego przez właściwy organ państwowy na żądanie zainteresowanej osoby. Powołując się na definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dyrektor wskazał, iż na przedmiotowej nieruchomości zapisanej w KW [...] oznaczonej jako działka [...] nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani też obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą, a zatem nie stanowi ona pasa drogowego autostrady [...]. W związku z powyższym odmówiono wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądnej treści. Rozpatrując wniosek R. R. o ponowne rozpoznanie sprawy, Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dodał, iż wskazany stan faktyczny został potwierdzony podczas wizji lokalnej z udziałem wnioskodawczyni przeprowadzonej w dniu [...] października 2004 r. – tj. już po zakończeniu inwestycji realizowanej na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni żądając wydania zaświadczenia o wskazanej treści wymaga od organu poświadczenia stanu, który nie ma miejsca, ponieważ pas drogowy autostrady [...] nie obejmuje w żadnej części nieruchomości nr [...] położonej w Z., obręb M. Z postanowieniem Dyrektora z dnia [...]kwietnia 2009 r. nie zgodziła się R. R. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ niewłaściwy, niebędący adresatem wniosku skarżącej i niebędący właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia z zakresu gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Z., jako organu właściwego w sprawach gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego, o wydanie zaświadczenia o funkcji terenu, na którym znajduje się nieruchomość, której jest współużytkownikiem wieczystym. Uzyskane zaświadczenie dałoby skarżącej pewność, że do części przedmiotowej nieruchomości ma zastosowanie m. in. przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykluczający możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej do dokonania zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na tej części nieruchomości. Przepis o wydawaniu zaświadczeń, dają organowi, w ocenie skarżącej, tylko dwie możliwości: wydać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, odmówić wydania zaświadczenia (art. 217 – 220 kpa). Prezydent Miasta Z. nie wydał wnioskowanego zaświadczenia, ani też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Wniosek skarżącej przekazał zarządcy autostrady [...], którym jest również organ administracji publicznej, niewłaściwy jednak w sprawach gospodarki przestrzennej i planowania przestrzennego. Wydane w dniu [...] kwietnia 2009 r. postanowienie (jak również zaskarżone postanowienie) jest zatem aktem wydanym przez organ niewłaściwy i na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa podlega usunięciu z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł – wskazując na treść art. 65 kpa – iż zadziwiające jest, że dopiero teraz na etapie skargi do Sądu skarżąca podnosi zarzut niezgodności z prawem przekazania do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu najwłaściwszą czynnością ze strony skarżącej było złożenie zażalenia do SKO w K. w odpowiednim terminie po otrzymaniu informacji o przekazaniu wniosku. Stosowne pouczenie znalazło się w postanowieniu Prezydenta Miasta Z. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z kolei zgodnie z art. 5 tej ustawy, do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Zasadnie zatem, w opinii organu, Prezydent Miasta Z. przekazał wniosek skarżącej do zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie organ procedował w oparciu o przepisy art. 217- 220 k.p.a. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony. Nie zwalnia to jednak organu od odstąpienia w ogóle od przeprowadzenia takiego postępowania ( art. 218§1 k.p.a.). Postępowanie takie winno odnieść się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, s. 1063). W sprawie tej nie można stwierdzić, czy a jeżeli tak to w jakim zakresie przeprowadzono postępowanie, nie znajduje to bowiem odzwierciedlenia w zaskarżonym postępowaniu, ani też w utrzymanym nim w mocy postanowieniu Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2009r. Powołane wyżej postanowienia nie spełniają warunków określonych w dyspozycji art. 124§2 k.p.a. Powołany przepis stanowi, iż postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Artykuł 126 k.p.a. odnośnie kwestii związanej z zakresem uzasadnienia postanowienia odsyła do treści normy prawnej zawartej w art. 107§3 k.p.a.. A więc uzasadnienie to zaś winno spełniać warunki określone w art. 107§3 k.p.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009r. wynika, że na nieruchomości, której ma dotyczyć zaświadczenie nie jest zlokalizowana jezdnia autostrady [...], ani też obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu , a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania autostradą , nie stanowi ona pasa drogowego autostrady [...]. Z zaskarżonego postanowienia zaś wynika, że pas drogowy autostrady nie obejmuje w żadnej części nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w Z. Taki stan faktyczny został potwierdzony podczas wizji lokalnej z udziałem wnioskodawcy w dniu [...]. 10. 2004r. Okoliczności ta nie została jednak wykazana w sprawie żadnym dowodem, który by ją potwierdzał. Reasumując, wszystkie te dokumenty i okoliczności z nich wynikające winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, a inne okoliczności na które powołuje się organ ( okoliczność faktyczna) również winna być stosownie potwierdzona, jeśli oczywiście taki dokument znajduje się w posiadaniu organu. Zasadnie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2008r. ( V SA/Wa 247/08), iż "próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107§3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji." Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie przez organ art. 7 k.pa. art. 77 k.p.a i 107§3 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydający postanowienie winien mieć na względzie konieczność sporządzenia uzasadnienia orzeczenia zgodnie z wymogami zakreślonymi w powyżej powołanych przepisach. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia treści 156§1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 219 k.p.a. stwierdzić należy, iż jest on pozbawiony podstaw. Zgodnie z art. 18 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. ( Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007r.) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych. Organ ten uprawniony był do rozstrzygnięcia wniosku R. R. Orzeczenie oparto na podstawie art. 145§1 pkt. 1 c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z 205§1 p.p.s.a.