II OSK 207/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. we W. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 78/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. we W. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z ich zbyciem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 78/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. we W. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Kostomłoty w dniu 27 lipca 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie wobec spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z wzrostu wartości nieruchomości położonych we wsi C. w gminie K. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] wraz z odpowiadającymi im udziałami w działkach nr [...] i nr [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kostomłoty, dla terenu położonego w L., obręb C. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 41, poz. 1108) – dalej "uchwała", uchwałą Rady Gminy Kostomłoty z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Wójt Gminy Kostomłoty decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., § 24 uchwały oraz art. 104 k.p.a. ustalił dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej jako ww. działki położone w miejscowości L. obręb C. w gminie Kostomłoty w wysokości [...] zł. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] na skutek odwołania Spółki z o.o. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Kostomłoty decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalił dla [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą we W. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określonej jako ww. działki położone w miejscowości L. obręb C. w gminie K. w wysokości 162 261,60 zł. [...] Sp. z o.o. w likwidacji, pismem z dnia 4 października 2007 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Kostomłoty z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydało decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy Kostomłoty z dnia [...] sierpnia 2007 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. Co prawda, w myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, jednakże tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę, będącego autorem danego operatu, stosownej klauzuli w danym operacie szacunkowym. W przypadku kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ pierwszej instancji wydał w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone w czerwcu 2006 r., czyli już po upływie 12-miesięcznego terminu przewidzianego w wyżej powołanym art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie żaden z tych operatów nie został opatrzony stosowną klauzulą potwierdzającą ich aktualność. W konsekwencji opisane operaty nie mogły zostać wykorzystane w celu ustalenia kwestionowanej opłaty. Wskazano również, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił uwag zawartych w motywach decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W szczególności organ wskazał na uchybienia w operacie szacunkowym dotyczące wielkości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości gruntowych. Nieuwzględnienie przy wycenie nieruchomości, że po zmianie planu miejscowego, została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz – między innymi – na tereny ulic klasy dojazdowej, a także brak wyjaśnienia dotyczącego przyjętych przez rzeczoznawcę atrybutów opisujących cechy nieruchomości oraz brak dołączenia do operatu szacunkowego dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. [...] Sp. z o.o. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 78/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w likwidacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zasadnie organ odwoławczy ustalił, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie terminu ważności operatu. Opierając swoje rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji i wskazującą na błędy w zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami, brak uwzględnienia przy wycenie nieruchomości jej przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolno stojącym z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz ulic, a także brak załączenia do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. Dodatkowo podkreślono, iż organ I instancji nie zawarł pouczenia o treści przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także nie odniósł się w decyzji do sporządzonego operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu ustalenie opłaty planistycznej nie był spóźnione, gdyż w dniu wszczęcia postępowania nie upłynął termin do jej ustalenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., liczony od dnia w którym stała się obowiązująca uchwała Rady Gminy w Kostomłotach z dnia [...] lutego 2002 r. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, tj. 2 maja 2002 r. Wywód zawarty w skardze oparty został na błędnym założeniu co do stosowania pojęć prawa cywilnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej. W tym postępowaniu stosuje się art. 37 ust. 3 u.p.z.p. "odpowiednio", co oznacza, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca nakazuje zastąpić cywilnoprawne wyrażenie "zgłosić roszczenie" – administracyjnoprawnym odpowiednikiem "wszcząć postępowanie" – które w obu przypadkach są odpowiednikami rozpoczęcia procedury dochodzenia świadczenia (odpowiednio odszkodowania, renty planistycznej). W zakresie, w jakim art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stanowi o "roszczeniu", odnosi się wprost i tylko do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia zresztą sposób sformułowania tego przepisu ("roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3"). Postępowanie to wszczęto w terminie określonym w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 78/09 złożyła [...] Sp. z o.o. w likwidacji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej – p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej stanowi zgłoszenie w 5-letnim, ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty; 2. art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej stanowi zgłoszenie w 5-letnim, ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji dwukrotnego uchylenia przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje jedynie uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania, nie zaś kilkakrotnego ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzucano jednocześnie naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2-6) jednak już tylko skoncentrowano się na wykazaniu, że naruszony został ww. przepis prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zaskarżonym orzeczeniem nie został naruszony przez błędną jego wykładnię ani też przez niewłaściwe zastosowanie. Należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w tej kwestii, co zresztą znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie. Odnosząc się do zarzutu zamieszczonego w pkt 3 skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że Sąd zaskarżonym wyrokiem nie naruszył żadnego ze wskazanych tam przepisów. Oddalenie skargi było uzasadniane, jak wskazują powyższe rozważania na temat rozumienia art. 37 ust. 4 u.p.z.p., nie było też podstaw do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. miał w niniejszej sprawie dwukrotne zastosowanie, co bezsprzecznie nie powinno mieć miejsca w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie można jednak podzielić poglądu przedstawionego w skardze kasacyjnej na temat rozumienia tego przepisu. Na tle dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny takie rozumienie art. 138 § 2 k.p.a., że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję może tylko raz "przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji", jest nieznane. Takie ograniczenie nie wynika bowiem z żadnego przepisu ani też z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Niewątpliwie takie rozumienie art. 138 § 2 k.p.a. przyśpieszyłoby załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jednak nie może to mieć miejsca kosztem naruszenia innych wartości chronionych w ramach zasad ogólnych (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.). Organ odwoławczy po raz drugi stosując art. 138 § 2 k.p.a., nie miał też podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji, tak jak to się sugeruje w skardze kasacyjnej (s. 7), bowiem postępowanie w tej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym nie było podstaw aby zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej uznać w jakimkolwiek stopniu za usprawiedliwiony. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.