II SA/Kr 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione; skargę oddala. IISA/Kr 743/09 Uzasadnienie Postanowieniem dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) art. 20 § l pkt 4, art. 34 § l w zw. z 17 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229 póz. 1954 z późn. zm.) orzekł o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w postaci słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanej w B. w rejonie mostu na rzece [...] od strony odpowietrznej prawego wału przeciwpowodziowego w bezpośrednim jego pobliżu, na działce nr 1 . Jak wyjaśniono w treści uzasadnienia, w dniu 19.11.2008 r. do organu wpłynęły zarzuty zobowiązanej J.J. (działającej przez pełnomocnika) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w których wskazywała ona na częściowe wykonanie obowiązku, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz braku określenia w tytule wykonawczym, jaki został zastosowany środek egzekucyjny. Zdaniem organu, w sytuacji w której skarżąca wykonała jedynie część obowiązku o charakterze niepieniężnym, dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest zasadne i znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ wyjaśnił, że w związku z regulacją art. 121 § 2 i § 4 i ustawy nie mógł stopniować wysokości grzywny, gdyż orzeczona grzywna powinna jednorazowo spowodować wykonanie obowiązku przez skarżącą. Dodatkowo biorąc pod uwagę fakt, że grzywna może być nałożona tylko raz, powinna być ona orzeczona w maksymalnym wymiarze, aby być na tyle dotkliwą by spowodować wykonanie obowiązku przez skarżącą. Organ zaznaczył ponadto, że nie miał możliwości zbadania sytuacji majątkowej skarżącej. Organ wyjaśnił także, iż nie określił w tytule wykonawczym rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, ponieważ nie można z góry określić jaki będzie stosowany środek egzekucyjny. W przypadku gdyby orzeczona grzywna w celu przymuszenia okazała się bezskuteczna, organ będzie zmuszony zastosować inne środki egzekucyjne. Zażalenie na to postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła J.J. , podnosząc, że zarzut częściowego wykonania obowiązku dotyczy sytuacji, w której rozbiórka słupowej stacji transformatorowej jest w trakcie wykonywania. Skarżąca zwróciła uwagę, że rozbiórka obiektu budowlanego znajdującego się w pobliżu stopy wału przeciwpowodziowgo, jest czynnością skomplikowaną i trwa dłużej niż rozbiórka takiego obiektu położonego w innym terenie. Ponadto skarżąca podniosła, że nałożenie grzywny w maksymalnej stawce jedynie dlatego, że grzywna ta jest jednorazowa, nie znajduje odzwierciedlenia w żadnych przepisach prawa, ani też nie da się jej wyprowadzić w wyniku jakiejkolwiek interpretacji obowiązujących norm prawnych. Skarżąca wskazała również, że w sytuacji w której, jak twierdzi organ nie da się zbadać jej stanu majątkowego, organ ten nie powinien mieć możliwości stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny, gdyż nie będzie on w stanie stwierdzić czy taki środek doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, oraz jaki będzie stopień jego dolegliwości. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 2, art. 123 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2005 r., Dz. U. Nr 229, póz. 1954 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J.J. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Jak zaznaczył organ odwoławczy, egzekucja powinna zmierzać do wygaśnięcia obowiązku poprzez jego całkowite zaspokojenie, dopiero bowiem całościowe wykonanie egzekwowanego obowiązku może prowadzić do odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Tym samym częściowe wykonanie obowiązku nie może stanowić podstawy do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy przyznał również rację organowi pierwszej instancji, w kwestii nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego niespełnienia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. dotyczącego wydania tytułu wykonawczego z brakami formalnymi. Przedmiotowy tytuł wykonawczy został wydany na obowiązującym druku wprowadzonym w życie stosownym rozporządzeniem, i zawiera wszystkie konieczne elementy o których mowa w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednakże zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy odniósł się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ ten odmawiając uwzględnienia zarzutu, kierował się niewłaściwymi przesłankami, co czyni postanowienie wadliwym i wywołuje konieczność ponownego orzeczenia w sprawie. Jeżeli bowiem w ocenie organu pierwszej instancji podnoszone przez skarżącą uwagi, nie zasługiwały na uwzględnienie, to postanowienie w tej kwestii powinno opierać się na wykazaniu, że zastosowana grzywna jest mniej uciążliwa od innych środków możliwych do zastosowania np. od wykonania zastępczego. Organ pierwszej instancji winien ocenić, który ze środków i dlaczego w jego ocenie jest mniej uciążliwy dla zobowiązanej. Wyłącznie ta kwestia powinna warunkować rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonych zarzutów. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J.J. . Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ spośród dostępnych środków egzekucyjnych wybrał grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej stawce wynoszącej 10 000, podczas gdy miał do wyboru inne środki i mógł określić stawkę grzywny w różnych wysokościach. Skarżąca podniosła także, iż rozbiórka obiektu budowlanego znajdującego się w pobliżu wału przeciwpowodziowego jest czynnością skomplikowaną i w istocie mamy do czynienia z sytuacją ciągłego wykonywania obowiązku, który ze względu na swój specyficzny charakter jest długotrwały. Stąd też zarzut oparty o art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z zarzutem niespełnienia wymogów art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do tytułu wykonawczego, skarżąca podniosła, że z treści klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji nie wynika do zastosowania jakiego środka egzekucyjnego został skierowany zawierający ją tytuł. Klauzula ta nie spełnia zatem celu jaki jej postawiono – nie kieruje tytułu do egzekucji w konkretnej prawem przewidzianej formie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wprawdzie w skardze, pełnomocnik skarżącego wskazuje dwa różne postanowienia (wyżej z 30 stycznia 2009 r. a tuż pod spodem 20 stycznia 2009 r.) ale z uwagi na to, że podaje również znak skarżonego przez siebie postanowienia – [...] sąd uznał, iż przedmiotowa skarga dotyczy postanowienia któremu odpowiada podany przez skarżącego znak tj. postanowienia z 30 stycznia 2009 r. Postanowienie to uchylało postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących stosowania przez organ zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i przekazywało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną do wydania tego postanowienia był przepis art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm. (w związku z art. 126 K.p.a.) który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ drugiej instancji zasadnie uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W oparciu o przepis 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz.U. z 2005 Nr. 229 poz.1954 - podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Przepis ten należy odczytywać razem z art. 7 § 2 w/w ustawy, który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tym samym, obowiązkiem organów egzekucyjnych jest indywidualne badanie sytuacji dłużnika, by w celu przymuszenia go do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej, zastosować środek egzekucyjny wystarczający do osiągnięcia celu tego postępowania, który jednocześnie będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych – to zgodnie z zasadami o których mowa w dziale III w/w ustawy i z uwagi na charakter zobowiązania skarżącej, organ egzekucyjny miał możliwość zastosować jeden z dwóch środków egzekucyjnych tj. bądź grzywnę w celu przymuszenia o której mowa w przepisach art. 119 do art. 126 ustawy, bądź wykonanie zastępcze (art. 127 do art. 135). Zasadnie organ drugiej instancji przyjmuje więc, iż obowiązkiem organu, po wniesieniu przez skarżącą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, było przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest dla niej mniej uciążliwe od wykonania zastępczego. Jedynie ustalenie (czego nie dokonał organ pierwszej instancji) że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest z uwagi na osobistą i materialną sytuację skarżącej oraz koszty wykonania zastępczego, korzystniejsze tj. mniej uciążliwe od wykonania zastępczego, uprawniałoby organ egzekucyjny do stwierdzenia niezasadności zarzutów. Sąd podziela także podgląd organu drugiej instancji, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wchodzi w zakres normowany przepisem 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż środek egzekucyjny o jakim mowa w tym przepisie to nic innego jak sposób prowadzenia egzekucji. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, innymi słowy - jednym ze sposobów prowadzenia egzekucji świadczeń niepieniężnych. Brak jakichkolwiek podstaw by w oparciu o przepis art. 33 ustawy zgłaszać zarzuty co do wysokości tej grzywny. W kwestii tej (wysokości grzywny) przysługuje zobowiązanemu odrębny środek zaskarżenia na podstawie art. 122 § 3 w/w ustawy który stanowi, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego wynika, iż ustawa odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów do sposobu prowadzenia egzekucji z przyczyn o których mowa w art. 33 (między innymi zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym także co do jej wysokości. Z możliwości tej skarżąca zresztą skorzystała a sprawa w przedmiocie wysokości grzywny była przedmiotem decyzji organów egzekucyjnych. Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowości w wystawionym przez organ tytule wykonawczym, stwierdzić należy, iż nie mają one jakiegokolwiek związku z decyzją w przedmiocie sposobu prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wprawdzie w oparciu o przepis 134 § 1 sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i w tym zakresie może działać z urzędu, tym niemniej ten sam przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Kwestionowanie tytułu wykonawczego, wykracza poza sprawę badania uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego w postępowaniu inicjowanym na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.