II SA/Bk 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 października 2009 r. sprawy ze skargi H.B.W.-S. i W.W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oddala skargę Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga H. B. W. - S. i W. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...].05.2009r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, położonej w Ł. przy ulicy D. o powierzchni 696 metrów kwadratowych, stanowiącej – w następstwie decyzji komunalizacyjnej - własność Miasta Ł. Decyzję podjęto w następujących okolicznościach. Skarżący H. B. W. – S. i W. W. są spadkobiercami J. R., od której z działki o dawnym numerze a decyzją z [...].03.1962r. wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 1737 metrów kwadratowych, położoną w Ł. przy ulicy S. pod budowę A w Ł. W roku 1999 skarżący wystąpili po raz pierwszy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Postępowanie z tego wniosku zakończyło się decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].10.2000r. o zwrocie na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej od J. R. w 1962r. nieruchomości tj. wyodrębnionej (na użytek zwrotu) działki o numerze b o powierzchni 725 metrów kwadratowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zwracana część nie została przeznaczona pod budowę bazy A i jako taka podlega zwrotowi. Decyzja powyższa stała się ostateczną. W roku 2004 skarżący wystąpili z kolejnym wnioskiem o zwrot pozostałej części wywłaszczonego od J. R. gruntu. Z uwagi na wyłączenie Prezydenta Miasta Ł. od rozpoznania sprawy, postępowanie prowadził wyznaczony przez organ wyższego stopnia – Starosta Ł., który decyzją z dnia [...].07.2005r. orzekł o zwrocie na rzecz skarżących gruntu o powierzchni łącznej 775 metrów kwadratowych, wyodrębnionego jako działka c o powierzchni 181 metrów kwadratowych i działka d o powierzchni 594 metry kwadratowe. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, ze przez działkę d przebiega kanał centralnego ogrzewania, wybudowany na gruncie Skarbu Państwa w latach 1985 -1986, a działka c zabudowana jest blaszanymi garażami, co oznacza, że pomimo upływu ponad 40 lat od wywłaszczenia, nie został na wywłaszczonym gruncie zrealizowany cel wywłaszczenia tj. budowa bazy A. Od powyższej decyzji odwołało się Miasto Ł. zarzucając, że organ I instancji orzekając o zwrocie 775 metrów kwadratowych "wyszedł" poza granice obszaru wywłaszczonego od J. R. decyzją z [...].03.1962r. Wojewoda P. uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...].09.2005r. uchylił decyzje starosty przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Opierając się na przedłożonym przez Miasto Ł. geodezyjnym operacie technicznym z daty 5.09.2005r. przedstawiającym na aktualnej mapie ewidencji gruntów miasta Ł., zakres obszaru wywłaszczonego od J. R. decyzją z [...].03.1962r, stwierdził, że rzeczywiście tylko niewielka powierzchnia ze zwróconego decyzją pierwszoinstancyjną gruntu była przedmiotem wywłaszczenia decyzją z 1962r. i zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na jakie cele została nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość, której zwrot orzekł starosta. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta Ł. decyzją z dnia [...].01.2006r. odmówił zwrotu na rzecz skarżących pozostałego obszaru z działki a, objętej decyzją wywłaszczeniową z 1962r. Organ ustalił, że J. R. była właścicielką gruntu o powierzchni łącznej 3632 metrów kwadratowych, z którego w 1962 r. wywłaszczono pod budowę A 1737 metrów kwadratowych, a w 1963r. inną decyzją wywłaszczono 189 metrów kwadratowych pod budowę osiedla mieszkaniowego. Nadto z pierwotnej nieruchomości J. R. Skarb Państwa przejął w 1963r. pod budowę osiedla mieszkaniowego także obszar o powierzchni 1010 metrów kwadratowych od syna J. R. – T. B., obdarowanego przez matkę taką działką przed decyzją wywłaszczeniową. Organ stwierdził też, że brakuje dokumentów potwierdzających odebranie J. R. prawa własności do spornej powierzchni 696 metrów kwadratowych. Z obszaru wywłaszczonego od J. R. decyzją z 1962r, część niewykorzystaną pod A zwrócono decyzją Prezydenta Ł. z [...].10.2000r. Część wywłaszczonego w 1962r. gruntu przeznaczono pod budowę osiedla B, lecz nie może być ona zwrócona z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wpis do księgi wieczystej przed 1.01.1998r. prawa użytkowania wieczystego osób trzecich do tego gruntu). Z uwagi na fakt, że grunt, którego zwrotu skarżący się domagają (sporne 696 metrów kwadratowych, co do których nie odnaleziono dokumentów przejęcia przez Skarb Państwa) nie był nigdy wywłaszczony i jako taki nie może być zwrócony w trybie przepisów ustawy z 21.08.1997r. Decyzja powyższa nie była przedmiotem odwołania i stała się ostateczna. Po raz trzeci o zwrot spornych 696 metrów kwadratowych gruntu, z powołaniem się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący wystąpili wnioskiem z 3.09.2008r. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem prowadzone przez Prezydenta Miasta Ł. zakończyło się umorzeniem przez organ odwoławczy (decyzją z dnia [...].12.2008r.) z racji rozpoznania sprawy przez organ podlegający wyłączeniu. Po wyznaczeniu w dniu [...].01.2009r. przez organ wyższego stopnia, Starosty Ł. do rozpoznania wniosku, starosta przeprowadził postępowanie, po czym decyzją z dnia [...].04.2009r. umorzył je. Organ wskazał chronologicznie, jakie decyzje były w przeszłości wydawane w następstwie wniosków skarżących o zwrot gruntów. Stwierdził, że od decyzji Starosty Ł. z [...].01.2006r. odmawiającej zwrotu nie zaszły zasadnicze zmiany w stanie prawnym i faktycznym, które pozwoliłyby na inne rozstrzygnięcie. Nadto przytoczył brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczające przedmiotowy zakres dopuszczalnych postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 136, 137 i 216 ustawy), a także wskazał na brzmienie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji stwierdził, że nieruchomość, która nie była przedmiotem wywłaszczenia ani przedmiotem nabycia lub przejęcia na podstawie przepisów powołanych wyżej, nie podlega zwrotowi na podstawie ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. W sprawie nie ma zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili, że ustalenie granic wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 7 kpa i wymaga postępowania wyjaśniającego. Postawili pytanie, na jakiej podstawie miasto określiło granice wywłaszczonej nieruchomości skoro nie przedstawiło dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu. Decyzją z dnia [...].05.2009r. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację starosty, co do niemożności merytorycznego rozpatrzenia sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze z powodu niedopuszczalności orzekania w trybie przepisów o zwrocie wywłaszczonych gruntów w stosunku do gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów wywłaszczeniowych, po drugie z powodu rozstrzygnięcia w przeszłości tożsamej sprawy ostateczną decyzją. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na opisaną decyzję H. B. W. –S. i W. W. zarzucili decyzji: - naruszenie prawa, - bezprawne wpisanie do księgi wieczystej Miasta Ł. jako właściciela spornego gruntu, - naruszenie art. 7 Konstytucji RP, - niezgodność między stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, uzasadniająca jej usunięcie poprzez dokonanie prawidłowych wpisów, - naruszenie art. 105 w związku z art. 138 par. 1 pkt 1 kpa poprzez niezasadne umorzenie postępowania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a wyłącznie stwierdzenie naruszenia prawa przez organ w sposób określony w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniałoby uchylenie decyzji przez sąd. Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż postępowanie administracyjne zainicjowane ostatnim wnioskiem skarżących z dnia 3.09.2008r. o zwrot spornego gruntu o powierzchni 696 metrów kwadratowych, było tożsame z postępowaniem prowadzonym przez Starostę Ł. na skutek wniosku skarżących z 2004r. Tożsamość przedmiotową poprzedniej sprawy ze sprawą obecnie rozpatrywaną potwierdza uzasadnienie decyzji Starosty Ł. z dnia [...].01.2006r. odmawiającej zwrotu między innymi i spornej powierzchni gruntów tj. obszaru 696 metrów kwadratowych, co do którego nie odnaleziono dokumentów potwierdzających formalne jego "odebranie" od J. R. na rzecz Skarbu Państwa. Ówczesna wypowiedź starosty co do braku podstaw do orzekania o zwrocie spornych 696 metrów kwadratowych miała miejsce w tych samych okolicznościach faktycznych, tym samym stanie prawnym i w stosunku do tych samych stron postępowania co obecnie. Już z tych przyczyn wyłącznie nie było podstaw do merytorycznego orzekania po raz wtóry w sprawie zwrotu spornych 696 metrów kwadratowych. Decyzja merytoryczna dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą skutkującą nieważnością rozstrzygnięcia, opisaną w art. 156 par. 1 pkt 3 kpa. Niezależnie od tego zgodzić się należy z organem, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu spornych 696 metrów kwadratowych wynika z faktu braku wykazania, że przejęcie tego obszaru nastąpiło decyzją wywłaszczeniową, bądź zrównaną w skutkach z wywłaszczeniem. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczają art. 136 ust. 3 i 4 oraz 216 tejże ustawy. Art. 136 ust. 3 stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część, zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, postanowienia tego przepisu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis ten nie stwarza natomiast możliwości odzyskiwania nieruchomości przejętych na mocy aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa, niewymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w świetle orzecznictwa NSA, traktowany jako wyliczenie enumeratywne (vide: wyrok NSA z 3.10.2000r. sygn. IV SA 2179/98 i z dnia 21.11.2000r. sygn. IV SA 2172/00). Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy – tym bardziej – stosowania analogii, a tym samym odnoszenia zasady zwrotu nieruchomości (w ujęciu ustawy z 21.08.1997r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujące o zwrocie nieruchomości, nie dają też podstaw do odzyskiwania w trybie administracyjnego postępowania, gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów potwierdzających ich wywłaszczenie. W okolicznościach tejże sprawy zostało ustalone, że sporne 696 metrów kwadratowych nie było objęte granicami wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej z [...].03.1962 r. Ustalenie powyższe zostało dokonane w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Ł. z dnia [...].01.2006r, która to decyzja nie była kwestionowana odwołaniem i stała się ostateczną. Ustalenie – jak wynika z akt administracyjnych – zostało oparte na technicznym operacie geodezyjnym z września 2005r. przedstawiającym zakres wywłaszczonego terenu na aktualnej mapie ewidencji gruntów miasta Ł. Pomijając spóźnienie skarżących ze złożeniem zastrzeżeń do ustalenia kwestii braku objęcia spornego obszaru decyzją wywłaszczeniową z 1962r., stwierdzić należy, iż obecny zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych jest gołosłowny. Skarżący stawiają go w formie pytania: skoro wywłaszczeniem gruntu nie przejęto, to na jakiej podstawie wpisano prawo właścicielskie Miasta Ł. do tego obszaru?. Postępowanie administracyjne rzeczywiście nie dało odpowiedzi na pytanie o sposób przejęcia przez Skarb Państwa spornych 696 metrów kwadratowych (później objętych procesem komunalizacji), ale brak odpowiedzi nie czyni sądowi administracyjnemu przeszkód w ocenie legalności decyzji stanowiącej przedmiot niniejszej skargi, umarzającej postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, co do której nie odnaleziono dokumentów wywłaszczeniowych. Zarówno tytuł przejęcia gruntów inny niż wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i brak dokumentów świadczących o wywłaszczeniu (rozumianym jak wcześniej podano), czyni bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie jest rolą sądu administracyjnego wskazywanie skarżącym prawnych dróg prowadzących do odzyskania w naturze przejętego – wedle dotychczasowych ustaleń – bez podstawy prawnej gruntu bądź do uzyskania rekompensaty pieniężnej za ten grunt. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności konkretnego aktu organu administracji, stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W granicach sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczonej przedmiotem zaskarżenia, którym sąd administracyjny jest związany, nie mieści się zastrzeżona sądowi powszechnemu ocena cywilistycznych następstw bezprawności działania państwa w stosunku do obywatela.