II OSK 342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 299/09 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 299/09 oddalił skargę Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazał Gminie W. - właścicielowi mieszkań nr [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W., w terminie do 30 kwietnia 2009 r.: - w mieszkaniu nr [...] przełączenie pieca centralnego ogrzewania z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16 wg wskazań kominiarzy; - w mieszkaniu nr [...] udrożnienie wentylacji wywiewnych w kuchni i w łazience; zwiększenie do 200cm2 powierzchni wentylacji nawiewnej w drzwiach do łazienki; - w mieszkaniu nr [...] wymienienie w kuchni i w łazience kratek wentylacyjnych na kratki o otwartym przekroju, zwiększenie do 200cm2 powierzchni wentylacji nawiewnej w drzwiach do łazienki oraz rozszczelnić okna wykonane z PCV; - w mieszkaniu nr [...] wykonanie w kuchni kratki wentylacyjnej; w łazience udrożnienie kratki wentylacyjnej; wymienienie rury aluminiowej na rurę kwasoodporną do odprowadzania spalin z gazowego pogrzewacza wody; zwiększenie do 200cm2 powierzchni wentylacji nawiewnej w drzwiach do łazienki; rozszczelnienie okien. Równocześnie decyzją organ zakazał - z rygorem natychmiastowej wykonalności - użytkowania w mieszkaniu nr [...] gazowego podgrzewacza wody do czasu udrożnienia wentylacji wywiewnej i zwiększenia powierzchni wentylacji nawiewnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W., kwestionującego rozstrzygnięcie w części dotyczącej lokalu nr [...], tj. nakazania przełączenia pieca centralnego ogrzewania z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin, tj. 31 maja 2009 r., w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina W., wskazując że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2009 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przed nowelizacją dopuszczało wpinanie pieców c.o. do przewodów kominowych, różnicując kondygnacje. Innymi słowy w jednym przewodzie dymowym mogło być wpiętych więcej niż jeden kocioł c.o.. Po nowelizacji rozporządzenie to zakazuje takich praktyk. W jednym przewodzie kominowym może być wpięty tylko jeden piec c.o.. Nie zmienia to faktu, że kominy są częścią wspólną budynku i cała wspólnota musi ponosić koszty ich eksploatowania. Idąc zaś tokiem rozumowania organu odwoławczego, stropodach ostatniej kondygnacji przykrywający mieszkania na poddaszu nie jest częścią wspólną budynku, bo przykrywa właśnie to mieszkanie i służy do jego wyłącznego użytku. Strona skarżąca zakwestionowała także dokonaną przez organy interpretację przepisów prawa. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, zgodnie z którym - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo /pkt 1/, jest w nieodpowiednim stanie technicznym /pkt 3/ - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ nakłada wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego. Innego wyboru /uprawnienia/ adresata przedmiotowej decyzji organ nie posiada. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, jak również głównym zarzutem skargi, jest kwestia adresata podjętej decyzji, a więc czy zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości winna być Gmina W. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Gmina W. jest właścicielem mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., jednakże kwestionuje nałożenie na Gminę obowiązku dotyczącego powyższego mieszkania, a polegającego na przełączeniu pieca centralnego ogrzewania z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16 wg wskazań kominiarzy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowych oraz przewodów kominowych /dymowych, spalinowych i wentylacyjnych/. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję Nr [...], którą nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] - na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego - przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych oraz podłączeń urządzeń grzewczych i wentylacji do przewodów kominowych ze szczególnym uwzględnieniem szczelności przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. W wykonaniu w/w decyzji Nr [...] Zarządca przedmiotowej nieruchomości /D. [...]/ przekazał organowi I instancji protokół z kontroli przewodów kominowych budynku z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] sporządzony przez Spółdzielnię "Ś." we W., z którego wynika, że podłączenia do przewodów są wykonane nieprawidłowo. Do protokołu załączono wykaz nieprawidłowości podlegających natychmiastowemu wykonaniu. Nieprawidłowości te dotyczyły między innymi mieszkania nr [...]. Zdaniem Sądu, niewątpliwe jest w sprawie, że w zakresie stwierdzonych wyżej nieprawidłowości zachodziła potrzeba nałożenia nakazu ich usunięcia poprzez wykonanie określonych prac, czyli przełączenia pieca centralnego ogrzewania mieszkania nr [...] z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16, na właściciela niniejszego lokalu, bowiem z tym lokalem związane są ustalone nieprawidłowości. Podkreślenia przy tym wymaga, że odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej może dotyczyć tylko części wspólnych budynku. Zdaniem Sądu urządzenia i części budynku, w tym urządzenia dotyczące ogrzewania, służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) - nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty wspólnego budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. W niniejszej sprawie chodzi o dokonanie czynności technicznych polegających na przyłączeniu pieca centralnego ogrzewania do innego przewodu kominowego, służącego do użytku wyłącznie właścicielowi lokalu nr [...] /najemcy tego lokalu/. Zdaniem Sądu należało stąd wywieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mamy do czynienia z częścią wspólną nieruchomości /teza ta wywodzi się a contrario z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali/. Tym samym nie było podstaw do nałożenia obowiązku dotyczącego mieszkania nr [...] na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w W. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, piec centralnego ogrzewania przynależy do mieszkania nr [...] i służy wyłącznie do użytku najemcy tego lokalu, gdy zaś przewód kominowy nr 16 nie jest wykorzystywany przez innych współwłaścicieli. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że nakaz wykonania określonych spornych czynności, a dotyczących w istocie mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. został skierowany do prawidłowo oznaczonego adresata, tj. Gminy W. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Ponadto Sąd zauważył, że art. 66 Prawa budowlanego, mający na celu usunięcie nieprawidłowości, nie uzależnia wydania nakazów od istnienia po stronie właściciela lub zarządcy środków finansowych, pozwalających na ich wykonanie. Dlatego kwestie kosztów nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Również twierdzenie Gminy, że przełączenie pieca c.o. w piwnicy budynku do innego przewodu kominowego pogorszy funkcjonowanie lokalu nr [...] i pozbawi najemcę bezpośredniej kontroli nad eksploatacją kotła, należało uznać za nieuzasadnione. W aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. w sprawie zgody na umieszczenie pieca c.o. w pralni i wpięcie się do przewodu kominowego określonego w opinii kominiarskiej. Za wykorzystaniem wolnego przewodu kominowego nr 16, a dostępnego w pralni, do podłączenia pieca c.o. mieszkania nr [...], głosował również Przedstawiciel Prezydenta Miasta W., gdy nadto z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy piec c.o. od 1980 r. umieszczony jest w piwnicy budynku. W konsekwencji Sąd stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Gminy W. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Gmina W. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten obciąża jako właściciela Gminę W. mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., czyli nakazanie przełączenia pieca centralnego ogrzewania z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16. Zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali przewody kominowe/wentylacyjne -spalinowe - dymowe/, stanowią część wspólną nieruchomości i zapewnienie ich właściwego stanu technicznego pozostaje w kompetencji Wspólnoty Mieszkaniowej. Wobec czego nakazanie wykonania zakresu prac tylko współwłaścicielowi we Wspólnocie, tj. Gminie W. nie znajduje uzasadnienia prawnego i naraża Gminę na poniesienie nieuzasadnionych kosztów z tym związanych. Mając powyższe na uwadze Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego podług norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że sporny przewód kominowy nr 2 w budynku przy ul. [...] w W. nie stanowi części wspólnej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomością wspólną są kominy. Sporny przewód kominowy nr 2 w budynku jest przewodem ceramicznym wieloprzewodowym. W kominach wieloprzewodowych mieszczą się kanały (przewody) dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne. Kominy te są konstrukcyjnie powiązane ze ścianami nośnymi budynku a co za tym idzie nie są elementami samonośnymi. Przebudowa uszczelnienie bądź inne prace naprawcze poszczególnych kanałów wiążą się z częściową rozbiórką kanałów sąsiednich lub całego komina wieloprzewodowego. Wiązać się to może również z ingerencję w ściany konstrukcyjne budynku oraz w stropy międzykondygnacyjne, przez które remontowany komin przechodzi. Kolejną kwestią jest sposób wydzielenia przewodu (kanału) w kominach wieloprzewodowych ceramicznych. Otóż wewnętrzne ścianki komina stanowiące przegrody dla sąsiadujących kanałów są elementami wspólnymi dla tych przewodów. Nie można rozpatrywać przewodu (kanału) w kominach wieloprzewodowych jako oddzielnych elementów, bo taki komin stanowi całość konstrukcyjną, z którego korzysta wielu mieszkańców budynku. Błędna interpretacja techniczna Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikała zapewne z niewłaściwego nazewnictwa. Powszechnie mówi się o przewodach kominowych nie precyzując czy są to przewody w kominach wieloprzewodowych. Zgodzić się należy, że do przewodu nr 2 był włączony tylko jeden piec centralnego ogrzewania z mieszkania nr [...], ale włączenie nastąpiło do komina wieloprzewodowego a ten stanowi cześć wspólną budynku. Takie twierdzenie ma podstawy w orzecznictwie wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu sygn. akt: I ACa 741/05 z dnia 31.01.2006r., w którym to stanowi "do nieruchomości wspólnej mogą należeć także takie elementy, których związek funkcjonalny ze wszystkimi lokalami nie ma ścisłego charakteru jak np. piwnice. Pomieszczenia tego typu (piwnice), o ile nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego po myśli art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali, jako przedmiot nieruchomości wspólnej stanowić będą współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak klatki schodowe, mury zewnętrzne fundamenty itp." Wobec powyższego Gmina, jako jeden ze współwłaścicieli we Wspólnocie nie może być obciążony jako jedyny wykonaniem prac wskazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Gmina W. nie znajduje uzasadnienia prawnego i naraża się Gminę na poniesienie nieuzasadnionych kosztów związanych z przeniesieniem prawidłowo i legalnie zainstalowanego kotła co. w lokalu nr [...] i podłączenia go w piwnicy budynku do innego przewodu kominowego. Zgodnie z prawem i orzecznictwem sądowym kominy są częścią wspólną budynku i cała wspólnota musi ponosić koszty ich eksploatacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że opiera niniejszy środek odwoławczy na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednakże treść zarzutu dotyczy naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem prawa materialnego. Zatem skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W tym miejscu trzeba odnotować, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie zaś to wadliwa subsumcja, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim wskazuje na niewłaściwe rozumienie art. 66 Prawa budowlanego. Niewłaściwe rozumienie wskazanego przepisu polegać ma natomiast na wadliwym przyjęciu, że przewód kominowy nr 2 nie stanowi części wspólnej nieruchomości. Taka konstrukcja wskazuje, że strona skarżąca nie zauważa różnicy istniejącej między wykładnią przepisu prawa, a jego zastosowaniem. W konsekwencji postawiony zarzut jest niespójny. W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że przepis art. 66 Prawa budowlanego odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu lub lokalach ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości (zob. wyrok NSA z 13.02.1998 r., IV SĄ 757/96 niepubl.). W rozpoznawanej sprawie występuje zbliżona sytuacja, jak w przytoczonym wyżej orzeczeniu. Rozstrzygnięcie dotyczy lokalu mieszkalnego, ale potrzeba przełączenia pieca centralnego ogrzewania z przewodu kominowego nr 2 do przewodu nr 16 ma na celu utrzymanie obiektu budowlanego jako całości w stanie nie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi. Dlatego też Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał normę zawartą w omawianym przepisie. Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu nie uznał, że przewód kominowy nr 2 nie stanowi części wspólnej nieruchomości. Wypowiedź Sądu pierwszej instancji dotyczy nie przewodów kominowych lecz pieca centralnego ogrzewania. W tej kwestii trafne jest twierdzenie Sądu, że piec centralnego ogrzewania przynależy do mieszkania nr [...] i służy wyłącznie do użytku najemcy tego lokalu. Urządzenia grzewcze służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. Rozważania przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące przewodów kominowych, całkowicie mijają się z istotą rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem. W konsekwencji zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.