II SA/Gd 362/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielczego Gospodarstwa Rolnego w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie przekazania w trwały zarząd nieruchomości rolnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 17 kwietnia 2009 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009 roku nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 219, art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./, odmówił [...] Gospodarstwu Rolnemu w B. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja nr [...] wydana przez Naczelnika Gminy w B. w dniu 19 października 1976r. w sprawie przekazania nieodpłatnie w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz [...] KR B. nieruchomości jest decyzją ostateczną. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w dniu 1 kwietnia 2009r. [...] Gospodarstwo Rolne w B., jako następca prawny SKR B. wystąpiło o wydanie zaświadczenia, że opisana wyżej decyzja jest decyzją ostateczną. Organ wskazał, że zaświadczenie w rozumieniu przepisów kpa jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ i jak wynika z art. 217 § 2 kpa wydaje się je, jeśli osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma swój interes prawny w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie można potwierdzić, że ww. decyzja z dnia 19 października 1976r. jest decyzja ostateczną, albowiem w tutejszym urzędzie nie ma akt tej sprawy. Wskazano, że jeżeli organ ma w zaświadczeniu potwierdzić fakty lub stan prawny wynikający z posiadanych przez ten organ danych, to ewentualne postępowanie wyjaśniające ogranicza się do sprawdzenia aktualności posiadanych danych. Takimi danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji. W sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło bezspornie, że ww. decyzja jest decyzją ostateczną, organ nie miał uprawnienia do ustalenia, czy wymieniona decyzja jest ostateczna, czy też ostateczną nie jest. Wskazując na powyższe organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia, którego dotyczył wniosek powołując się w szczególności na tę okoliczność, że nie dysponuje danymi mogącymi potwierdzić ostateczność decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło [...] Gospodarstwo Rolne w B. wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu strona podniosła, iż w dniu 1 kwietnia 2009r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji z dnia 19 października 1976r. wydanej przez Naczelnika Gminy B., tymczasem zaskarżonym postanowieniem Starosta odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja jest ostateczna. Wskazując na powyższe podniósł, że istnieje rozbieżność między żądaniem, a przedmiotem orzeczenia, w sytuacji gdy odwołujący nie występował o wydanie zaświadczenia w trybie przewidzianym w Kpa. Podniesiono, że organ nie miał prawa do zmiany kwalifikacji prawnej żądania. Niezależnie od powyższego odwołujący wskazał, że jego zdaniem, podanie z dnia 1 kwietnia 2009r. traktować należy jako wniosek o udzielenie informacji w trybie przewidzianym art. 9 kpa. Obowiązkiem Starosty jest udzielenie informacji, gdyż ma ona zasadniczy wpływ na ustalenie praw i obowiązków wynikających z zakończonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie podkreślono, że nie może być wątpliwości, że prawa odwołującego były ujawniane w rejestrze gruntów prowadzonych przez Starostę stosownie do przepisów ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz że podstawą wpisu, jak i zmian dokonywanych w tym obrębie mogą być wyłącznie akty o których mowa w art. 22 i 23 cyt. ustawy. Wskazano, że z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków / Dz. U. Nr 38 z 2001r., poz. 454/w § 11ust. 1 określa dane, które powinny być ujawnione w ewidencji, a wśród nich dane dotyczące: jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami i użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Z kolei § 12 ust. 1 pkt 4 określa, że wpis może być dokonany na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem decyzja z dnia 19 października 1976r. musiała być decyzją ostateczną. Odwołujący nadmienił również, że o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2 orzeka starosta w drodze decyzji, a rejestr gruntów według stanu na 9 stycznia 2006r. jako władającego wskazywał odwołującego. Natomiast bez wiedzy odwołującego doszło do zmian w ewidencji, wpis został zastąpiony innym, lecz nie wiadomo w jaki sposób decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Odwołujący wskazał, że ewentualne wątpliwości mogły by być usunięte w trybie art. 89 § 2 kpa, ponieważ możliwości przeprowadzenia rozprawy nie wyklucza konieczność dokonania ustaleń mających być przedmiotem informacji, o którą zwrócił się odwołujący. W konkluzji zarzucono, że nieprawidłowym jest zaniechanie udzielenia informacji z powodu braku akt. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2009 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie treścią wniosku było wydanie zaświadczenia wskazanej treści, a więc organ I instancji zasadnie rozstrzygnął sprawę w tym przedmiocie. Organ II instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazano, że uproszczony charakter takiego postępowania sprawia, że zakres postępowania wyjaśniającego odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia czy dane odnoszą się do stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ich ewentualnych dysponentów. Takie postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone, ponadto w odpowiedzi na pismo organu Burmistrz wyjaśnił, że również on nie posiada akt przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Starosta nie miał podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Nadto organ II instancji wskazał, że powołany w zażaleniu art. 9 kpa odnosi się do obowiązku organu w toku postępowania administracyjnego. W chwili obecnej nie toczy się jednak postępowanie administracyjne w sprawie, której dotyczy wniosek. Przepis ten nie stanowi odrębnej podstawy żądania informacji w sprawach nie objętych postępowaniem administracyjnym, podobnie jak wskazany art. 89 § 2 kpa dotyczący przeprowadzenia rozprawy. Kolegium wskazało również, iż odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia faktu ostateczności decyzji w postępowaniu cywilnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosło [...] Gospodarstwo Rolne w B., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Starosty. Skarżący zarzucił, że wniosku strony nie można traktować jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Jednocześnie skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy tryb ten był właściwy przyjęcie przez Kolegium twierdzeń Starosty o braku dokumentów, nie da się pogodzić z niebudzącym wątpliwości faktem, że prawa skarżącego były ujawniane w rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostę i że wpis ten został z rejestru w nieznanych stronie okolicznościach i bez jej udziału w tym postępowaniu, usunięty. W ocenie skarżącego, powyższe świadczy o tym, że muszą istnieć dokumenty, które pozwoliły na wpis, jak i dokumenty, które były podstawą zmiany wpisu. Nadto podniesiono, że organy nie mogą powoływać się na brak dokumentów w postaci ewidencji i rejestrów z tego powodu, że nie są w posiadaniu akt postępowania w ramach, którego doszło do wydania decyzji z dnia 19 października 1976r.- skarżący przekazał bowiem Staroście oryginał doręczonej mu w 1976r. decyzji, a przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być jedynie to, czy została ona zaskarżona. Podniesiono, że organ miał obowiązek poczynienia ustaleń mających na celu ustalenie podstawy wpisów, o których mowa wyżej i ustaleń co do ewentualnego zaskarżenia ww. decyzji, a ich podstawą jest dyspozycja cyt. przepisu art. 217 § 2 kpa. Skarżący podał, że brak potwierdzenia ostateczności stanowi problem, bowiem skarżący nie może doprowadzić do ujawnienia wynikających z niej praw w księdze wieczystej, a to z tej przyczyny, że wymaga się od niego przedłożenia decyzji ostatecznej- zawierającej klauzulę ostateczności. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2009r. podtrzymując treść skargi, skarżący wskazał, że wprawdzie toczyło się postępowanie w sprawie nadania klauzuli wykonalności decyzji z dnia 19 października 1976r. lecz zostało umorzone z uwagi na brak przepisu prawa pozwalającego tę kwestię rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej. Powyższe postępowanie toczyło się z wniosku skarżącego, gdyż Sąd Rejonowy w Ch. postanowieniem z dnia 12 marca 2009r. oddalił wniosek skarżącego o dokonanie wpisu do księgi wieczystej trwałego zarządu i wieczystego użytkowania opisanych działek uchylając wpis w całości i podając, że podstawą wpisu może być decyzja, która wyczerpała tok instancji zaopatrzona w klauzulę wykonalności. Skarżący podniósł, że bez względu na to, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, czy też o uzyskanie informacji, organ do którego wystąpił miał techniczne możliwości ustalenia treści zaświadczenia dokonując sprawdzenia rejestrów, ewidencji lub innej dokumentacji, na podstawie której mógłby dokonać ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych, których żądane zaświadczenie dotyczy. Skarżący zarzucił, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, jaki byłby w sprawie wymagany. O przeprowadzeniu takiego postępowania nie stanowi stwierdzenie, że ani organ I instancji, ani Burmistrz nie posiadają akt przedmiotowej sprawy. Podniesiono, że wobec nieposiadania akt sprawy przez Starostę i Burmistrza nie istniały przeszkody aby dokonać ustaleń, gdzie akta się znajdują, w sytuacji, gdy nie stwierdzono faktu ich zaginięcia. Skarżący wskazał na dodatkowe czynności, jakich winien dokonać organ i jakie dowody winien przeprowadzić, wskazując że pominięcie zawnioskowanych dowodów i w zasadzie brak akt, wyklucza wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Kolegium powołało się na wyrok Sądu Rejonowego w Ch. z dnia 12 marca 2009r. oddalający wniosek o dokonanie wpisu prawa użytkowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że nawet gdyby został stwierdzony fakt ostateczności decyzji, to wpis prawa użytkowania byłby niemożliwy, z uwagi na jego wygaśnięcie z mocy prawa /art. 16 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za uzasadnioną, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak zaś stanowi art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podstawą prawną żądania skarżącej była treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., a więc strona powołała się na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przez nią faktów. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające /art. 218 § 2 k.p.a./. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący złożył wniosek skierowany do Starosty o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja nr [...] z dnia 19-10-1976r. w sprawie przekazania nieodpłatnie w trwały zarząd i użytkowanie na rzecz SKR B. jest decyzją prawomocną- ostateczną. Sąd uznał, że skoro zaświadczenie potwierdza określony stan faktyczny lub stan prawny i jest przy tym czynnością materialno-techniczną, która nie zmienia sytuacji prawnej strony, to żądanie zaświadczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy o ostateczności opisanej decyzji jest dopuszczalne. Podstawą odmowy zaświadczenia, jak wynika z treści uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień, był brak akt przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy organ nie ma obowiązku zbierania nowych informacji w celu wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje na uwzględnienie. Obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy mówiąc, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów. Jednakże taka sytuacja, wbrew stanowisku organów, nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, albowiem przedmiotem wniosku strony było uzyskanie zaświadczenia o ostateczności decyzji organu I instancji. Z tej przyczyny Sąd podzielił zarzut skargi, że organy administracji nie mogą powoływać się na brak dokumentów ,tj. akt postępowania w ramach, którego doszło do wydania decyzji nr [...] dnia 19 października 1976r., w sytuacji gdy bezspornym jest, że przedmiotowa decyzja została wydana i doręczona skarżącemu, a następnie organowi wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Trafnie skarżący wskazał, że przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy została ona zaskarżona, czy wniesiono od niej odwołanie. Nie stwierdzono również zaginięcia akt sprawy. Skoro akt tych nie posiada organ I instancji, winien on ustalić gdzie zostały one przekazane. W rozpatrywanej sprawie ewentualna odmowa wydania żądanego zaświadczenia z powodu braku akt sprawy winna być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które ostatecznie potwierdziłoby, że akta postępowania, w ramach którego wydano przedmiotową decyzję już nie istnieją. Takiego postępowania, wbrew twierdzeniom organów, nie należy utożsamiać z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności, które nie wynikają z posiadanych przez organ rejestrów, czy ewidencji. Sąd nie podziała natomiast tych zarzutów skargi, w których skarżący domaga się od organu przeprowadzenia postępowania, którego cel w istocie jest inny, a mianowicie postępowania dotyczącego badania prowadzonych wpisów w rejestrze gruntów czy też ich usunięcia. Strona może złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego danych ujawnionych w rejestrach po wykazaniu, że posiada w myśl art. 217 § 2 pkt 2 kpa interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Podkreślić bowiem należy, że zaświadczenie stanowi czynność materialno-techniczną i jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów i stanu prawnego i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, nie rozstrzyga też o żadnych prawach i obowiązkach. Mając zatem na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącej znalazły uzasadnienie, Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo / art. 218 kpa/. W tej sytuacji działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zaświadczenia, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powyższych uwag.