I SA/Wa 1217/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zatrzymania prawa jazdy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydent W. decyzją z [...] maja 2009 r. orzekł o zatrzymaniu K. K. prawa jazdy kategorii B Nr [...], wydanego [...] maja 2007 r. przez Prezydenta W. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta stwierdzono, że postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy K. K. wszczęto na wniosek Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy [...]. W piśmie tym wskazano, że K. K. jest dłużnikiem alimentacyjnym i uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, co skutkowało skierowaniem wniosku do Prokuratury Rejonowej dla Dzielnicy [...] o ściganie za przestępstwo z art. 209 § 1 kk. Organ pierwszej instancji powołał przepis art. 5 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz stwierdził, że wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej należy uznać za wystarczającą podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 3 ustawy, a mianowicie: uniemożliwienie przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz złożono wniosek o ściganie za przestępstwo uporczywego uchylania się od wykonania ciążącego z mocy ustawy lub orzeczenia sądowego obowiązku opieki przez niełożenie na utrzymanie osoby najbliższej lub innej osoby. K. K. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji stwierdzając, że posiadane prawo jazdy służy do uzyskania zatrudnienia. Obecnie prowadzi rozmowy z holenderskim pracodawcą. Pozbawienie prawa jazdy może spowodować przeciwny skutek poprzez pozbawienie zatrudnienia i niemożność dokonywania wpłat na fundusz alimentacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k. oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. K. K. odmówił przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i ustalenia swojej sytuacji rodzinnej. Organ podniósł, że pismem z 18 grudnia 2008 r. wezwano K. K. do Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy [...], jednak na wezwanie nie zareagował. Organ wskazał, że K. K. został poinformowany o konsekwencjach odmowy zgody na przeprowadzenie wywiadu. Organ odwoławczy podkreślił, ze przepis art. 5 ust. 5 ustawy stanowi, że na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, starosta (w W. Prezydent W.) wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z ustawy organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji o zatrzymaniu K. K. prawa jazdy, niezależnie od okoliczności ubocznych wskazywanych przez skarżącego, dotyczących zamiaru podjęcia pracy za granicą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie ma żadnego wyuczonego zawodu i jedyną możliwością zarobkowania wymagającą odpowiednich kwalifikacji jest prowadzenie pojazdów mechanicznych. Tylko praca w charakterze kierowcy, i to w Europie Zachodniej, gdzie zarobki są dużo wyższe, umożliwi mu spłacenie długów alimentacyjnych. Skarżący podał, że od paru miesięcy załatwia formalności w H. związane z pracą kierowcy w H. Brak prawa jazdy uniemożliwi mu podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to m. in., że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazana w jej treści. W postępowaniu sądowym zaszła konieczność ustalenia konstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracyjne wydające decyzje nie są uprawnione od odmowy zastosowania konkretnego aktu powszechnie obowiązującego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej ,,Konstytucją" (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, ,,RPE i S’’ 2008/2/9 s. 20. Co prawda w opracowaniu tym mowa jest o odmowie zastosowania aktu podustawowego z uwagi na niezgodność z ustawą, lecz tym bardziej dotyczy to odmowy zastosowania przepisu ustawy z uwagi na niezgodność z Konstytucją). Jeżeli weźmie się pod uwagę powyższe stanowisko doktryny, to prowadzi to do wniosku, że organy obydwu instancji w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy nie były uprawnione do odmowy zastosowania przepisów ustawowych, na podstawie których wydały decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Oznacza to, że organy wydające oceniane przez Sąd decyzje prawidłowo wykonały ustawę. Mają one bowiem bezwzględny obowiązek jej stosowania, nawet wówczas, gdy co do jej treści istnieją wątpliwości natury konstytucyjnej. Dopiero w wypadku zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego powstanie możliwość odstąpienia przez sąd od stosowania wadliwej normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia z uwagi na jej niezgodność z Konstytucją. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepisy te mają następujące brzmienie: ust 3 m.in. stanowi: ,,W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwienia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego (.......) organ właściwy dłużnika: kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego". Ust. 5 stanowi: ,,Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy". W ocenie Sądu przepisy te są jednoznacznie niekonstytucyjne. Sąd w tym składzie podziela argumenty przytoczone w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 sierpnia 2007 r., sygn. akt III S.A./Łd 147/07, którym ten zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: czy przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z przepisami art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 2 w związku z art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ? Rozpatrując powyższe pytanie prawne, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 orzekł, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. Nr 119, poz. 770), jest niezgodny z art. 2 i art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zważyć przy tym należy, że Trybunał nie dokonywał oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Tak więc przepisy te nadal obowiązują, pomimo że są dotknięte identyczną niekonstytucyjnością jak art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Tylko ten ostatni przepis, choć uchylony z dniem 1 października 2008 r., przez art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192/1378), został uznany za niekonstytucyjny. Dlatego stało się konieczne rozstrzygnięcie, czy Sąd może zastosować wzorzec normatywny oceny zaskarżonych decyzji stan prawny ukształtowany przez powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., bezpośrednio stosując Konstytucję zgodnie z treścią art. 8 ust. 2., bez uruchamiania procedury pytania prawnego (art. 193 Konstytucji). Sąd analizując powyższe kwestie doszedł do wniosku, że w sprawie zaistniała szczególna sytuacja dająca podstawę do odstąpienia od uruchomiania procedury pytania prawnego. Sąd może ją uruchomić, jeżeli ma wątpliwości natury konstytucyjnej. A w rozpatrywanej sprawie takich wątpliwości Sąd już nie ma. Co prawda rozpatrywane zagadnienie dotyczy bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sąd, z pominięciem przepisu ustawy, co nadal jest sporne w orzecznictwie i doktrynie, to jednak symetria treściowa między przepisem zdekonstytucjonalizowanym (art. 5 ustawy z 22 kwietnia 2005 r.) a obowiązującymi przepisami (art. 5 ust 3 i 5 ustawy z 7 września 2007 r., przy czym art. 5 ust 3 w zakresie w jakim przewiduje skierowanie wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy), na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja prowadzi do konkluzji, że te ostatnie przepisy są oczywiście niezgodne z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tej przyczyny Sąd je pominął i dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji wprost na podstawie wyżej wskazanych wzorców konstytucyjnych. Zauważyć należy, że w pierwszym okresie po wejściu w życie Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w większości opracowań doktrynalnych dominowało stanowisko, że bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej, w sytuacji gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją, jest niedopuszczalne. Jedynie w drodze wyjątku dopuszczano możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy w przypadku takich jej przepisów, które same lub w połączeniu z innymi przepisami dają możliwość skonstruowania normy prawnej, tzw. samowykonalnej, np. art. 46 czy art. 217 Konstytucji, lub takie, którym sens stosowalności nadał Trybunał w swoim orzecznictwie, np. art. 2 Konstytucji i wyprowadzane z niego zasady sprawiedliwości społecznej, praw nabytych, czy nie działania prawa wstecz. Jednakże w judykaturze już wtedy, w szczególności w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zaprezentowano pogląd o możliwości orzekania o konstytucyjności ustaw i bezpośredniego stosowania Konstytucji w sprawach indywidualnych toczących się przed sądem (np. w wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, i częściowo w uchwale siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 5/98). W kolejnych latach poglądy w tym zakresie ulegały zmianie. Wypracowany został kompromis na drodze tolerowanej i akceptowanej praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą określone zostały dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności ustaw przez sądy, bez naruszenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Tak więc w odniesieniu do konstytucyjności ustaw regułą jest, że sąd, który poweźmie wątpliwość co do zgodności przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia, ma obowiązek skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, chyba że zachodzi przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy lub przepis ustawy jest w oczywisty sposób niezgodny z Konstytucją. Skoro ta ostatnia sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie, to dlatego Sąd nie skierował pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił także rozważania z uzasadnienia wyroku TK z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (Dz. U. 2007 r. Nr 200, poz. 1146), w którym to Trybunał nie wykluczył możliwości bezpośredniego stosowania konstytucji przez sąd przy wykorzystaniu art. 8 Konstytucji, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawach innych zasiłków przyznawanych na podstawie innych przepisów niż oceniony przez Trybunał. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie byłoby zatem zbędne uruchamianie procedury pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Z tej przyczyny, skoro Sąd uznał, że przepisy zastosowane w zaskarżonej decyzji i w decyzji ją poprzedzającej są dotknięte taką samą wadliwością jak zdekonstyucjonalizowany przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, to odmówił ich stosowania. W związku z tym uchylone zostały decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nie zastosuje przepisu art. 5 ust. 5 ustawy, a wobec oceny prawnej Sądu o niekonstytucyjności tego przepisu umorzy postępowanie w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenie Konstytucji RP - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.