IV SA/Po 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oddala skargę /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/J. Stankowski /-/E. Makosz - Frymus Starosta Pilski decyzją z dnia 26 marca 2004 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. "F." pozwolenia na budowę przedsięwzięcia pod nazwą: "Z." na działce nr [...],[...],[...] w Ś., Gm. K.. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H.K., M.K., D.P., J.S., I.S., A.K., B.S., D.S., D.P., R.M., E.M., A. i E. P., T.O., K.J., A. i K. B. oraz M.B. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze po stwierdzeniu, że osoby składające odwołanie nie są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ oparł się na sporządzonym w sprawie raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji na otoczenie zamyka się w granicach własnego terenu inwestora, a odwołujący się nie posiadają nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Odwołujący się wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, lecz skargi te - za wyjątkiem skargi I.S. - zostały odrzucone z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego. Postępowanie przed sądem administracyjnym toczyło się natomiast ze skargi I.S. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. do udziału w sprawie na prawach uczestnika postępowania dopuszczone zostało Stowarzyszenie E. Uwzględniając skargę I.S. i uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 524/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., to jest bez wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Sąd powołując się na art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził, że organ odwoławczy powinien był w pierwszym rzędzie ustalić czy składający odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji jest stroną w sprawie i posiada wywodzącą się z przepisów prawa materialnego legitymację do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z powołanych przepisów wynika, że stroną takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z akt sprawy bezspornie wynika, że nieruchomość skarżącej położona jest w miejscowości J. oddalonej kilka kilometrów od terenu objętego planowaną inwestycją. Skarżąca twierdzi, że stała emisja substancji odorogennych z istniejącego już Z. w miejscowości Ś. zakłóca jej możliwość swobodnego korzystania z własnej nieruchomości i wpływa ujemnie na zdrowie i psychikę mieszkańców wsi J. Powoływała się przy tym na wynikającą z art. 140 K.c. treść prawa własności oraz zakaz nadmiernych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nieruchomość (art. 144 K.c.). Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zastrzeżeń skarżącej, wskazującej na możliwość utrudnienia jej korzystania ze swej własności zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem z powodu emisji substancji odorowych i wskazał, że nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego i nie poczyniono ustaleń, czy obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do terenu należącego do inwestora. Brak tych wyjaśnień uzasadnił - zdaniem Sądu - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W konkluzji Sąd polecił zbadać czy faktycznie nieruchomość skarżącej, mając na uwadze treść przepisów art. 140, 143 i 144 K.c., leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a więc czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyrok z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 524/04 zaskarżyli skargą kasacyjną H.S. i Z. "F" S.A. w Ś. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przeprowadzane sukcesywnie, po zrealizowaniu inwestycji, pomiary emisji szkodliwych substancji do powietrza potwierdzają, że zastosowane rozwiązania techniczne i organizacyjne pozwalają na dotrzymanie w całości wymaganych standardów emisyjnych. Inwestycja skarżących nie wpływa więc na nieruchomość I.S. ponad "przeciętną miarę" w rozumieniu art. 144 K.c. Wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone orzeczenie. Stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona ze względu na naruszenie zastosowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano wadliwej wykładni prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu niewyjaśnienie czy nieruchomość I.S. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w kontekście art. 140, 143 i 144 K.c. Oddziaływanie to dotyczyło przede wszystkim "immisji pośrednich" z inwestycji (art. 144 K.c.). Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się, że przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np. negatoryjnych - art. 222 § 2 K.c. lub odszkodowawczych - art. 415 K.c. i nast.), jednocześnie jednak zaznaczył, iż fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, w stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Definicja pojęcia strony zawarta w tym przepisie nawiązuje do "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z definicji tej wynika więc, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiadującego z obiektem będące skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie można mówić o takim prawnym ograniczeniu w sposobie zagospodarowania nieruchomości I.S., lecz tylko o faktycznej uciążliwości w korzystaniu z jej prawa własności, będącej wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich w postaci przykrego zapachu. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi - jak podano wyżej - określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 P.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylając wyrok z dnia 28 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że fakt "immisji pośrednich" - a więc oddziaływania z jednej nieruchomości na inną ponad przeciętną miarę (art. 144 K.c.), nie uzasadnia przyznania właścicielowi tej drugiej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd ten zwrócił uwagę na fakt, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) odwołuje się do zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". W kontekście tego przepisu o oddziaływaniu uzasadniającym przyznanie właścicielowi nieruchomości statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę można mówić wtedy, gdy na skutek inwestycji powstają dla niego ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu. W motywach skargi I.S. wyjaśniła, że jest jednym z właścicieli nieruchomości położonych w oddalonych o 5-6 kilometrów od terenu inwestycji miejscowościach J., K., Ś. i M. Będą w nich odczuwalne uciążliwe dla mieszkańców tych nieruchomości substancje odorotwórcze pochodzące z realizowanego zakładu inwestora. Zdaniem skarżącej Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, stąd powinna być uznana za stronę. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej. Uznając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. należy zwrócić uwagę, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyznanie danej osobie statutu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę uzależnione jest od zidentyfikowania przepisu odrębnego, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję o zasięgu obejmującym jej nieruchomość. Jak trafnie zauważa T. Asman (W. Asman [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 86) chodzi o takie regulacje prawne, które dotyczą obiektów budowlanych oraz wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt. Zdaniem autora są to przepisy przyjmujące postać nakazów i zakazów, których najczytelniejszym przykładem są warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sprawie oddziaływanie inwestycji, na jakie powołuje się skarżąca kwestionując decyzję o pozwoleniu na budowę (immisje pośrednie), nie uzasadnia przyznania jej statusu strony. I.S. nie wywodzi bowiem swojej legitymacji w postępowaniu administracyjnym z żadnego przepisu prawa, z którego wynikałoby - będące skutkiem projektowanej inwestycji - ograniczenie możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Słusznie zatem Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. /-/E. Makosz-Frymus /-/J. Stankowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska ja