II SA/Kr 321/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ( ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 4, 5 i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r, nr 15, poz. 139) oraz art. 158 §1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2002r. (nr [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na wniosek B. M. dla inwestycji p.n. przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na handlowo-mieszkalny na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M. C. z dnia [...] maja 2007 r., która wykazała interes prawny do jego zainicjowania. Podstawą prawną przedmiotowej decyzji o wzizt były przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 - o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja wzizt wydana została z rażącym naruszeniem prawa ponieważ nie zawiera postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także nie określa wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, czym naruszono art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu decyzji o wzizt naruszono także pkt 6 art. 42, ponieważ nie zawarto w niej załącznika graficznego w postaci odpowiednio sporządzonej mapy. Art. 42 ust. 1 wyznacza minimalną treść decyzji wzizt - konieczne dla jej ważności części składowe. Brak którejkolwiek z nich oznacza, że jest ona wadliwa w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, co jest tożsame z wydaniem decyzji "z rażącym naruszeniem prawa", o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. B. M. zwróciła się do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2002r. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż kwestionowana decyzja narusza prawo poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji o wzizt oraz podniosła brak należytego uzasadnienia decyzji Kolegium. Wskazała, że wymienione przez Kolegium naruszenia prawa nie są rażące - brak postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nie może być kwalifikowany jako wada decyzji, gdyż decyzja Burmistrza odnosi się wyłącznie do przebudowy i rozbudowy budynku istniejącego, bez jakiejkolwiek ingerencji w istniejący układ komunikacyjny. Nadto wnioskodawczyni zaprzeczyła, aby blokowano dojazd do garaży, czy też powodowano zagrożenie dla pieszych. Jednocześnie B. M. nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, iż badana decyzja nie zawiera postanowień odnośnie ochrony interesów osób trzecich, a nadto podkreśliła, że stwierdzenia nieważności dokonuje się w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym - a decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2002r. obowiązywała jedynie do dnia 31 grudnia 2004r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO uznał za prawidłowe ustalenia i poglądy prawne przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu rozstrzygnięcie, czy w chwili jej wydania, była ona zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Decyzja z dnia [...] lipca 2002r. wygasła w dniu 31 grudnia 2004r., lecz organ administracyjny musi odnieść się do stanu prawnego i faktycznego z okresu obowiązywania badanej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji SKO z dnia [...] października 2007r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 i 2 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. Podtrzymała zarzut odniesiony w odwołaniu, iż po upływie terminu ważności określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja utraciła swoją moc prawną, co wyeliminowało ją z obrotu prawnego. W związku z tym weryfikacja takiej decyzji, także pod kątem jej ważności nie była dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż postępowanie, poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów administracyjnych, zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami procesowymi, zawartymi w k.p.a. Stronom - zgodnie z art. 10 k.p.a.- zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, zaś postępowanie wyjaśniające czyni zadość wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również żadnych uchybień przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 - o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r, nr 15, poz. 139), a także k.p.a. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2002r. o wzizt. Organy administracyjne prawidłowo uznały, że decyzja z dnia [...] lipca 2002r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie zawiera ona bowiem postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, o jakich mowa w art. 42 ust. 1 pkt 4 obowiązującej w dniu wydawania decyzji - w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. W decyzji nie określono wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o czym stanowi pkt 5 art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu decyzji o wzizt naruszony został także pkt 6 art. 42 cyt. ustawy ponieważ nie zawarto w niej załącznika graficznego w postaci odpowiednio sporządzonej mapy ewidencyjnej obrazującej teren inwestycji. Charakter stwierdzonych naruszeń pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów materialno-prawnych, które powinien zastosować organ przy wydawaniu decyzji, w związku z czym naruszenia te mają charakter rażący. Pogląd powyższy dotyczący kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa znajduje potwierdzenie również w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który m.in. w wyroku z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, stwierdził, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba wskazać, że okazały się bezzasadne. Przede wszystkim należy uznać za nieuzasadnione twierdzenie skarżącej, iż wobec upływu terminu ważności decyzji o wzizt, postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest bezprzedmiotowe jako w ogóle niedopuszczalne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu rozstrzygnięcie, czy w chwili jej wydania, była ona zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Instytucja postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma na celu jego eliminację z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie czy w dacie jego wydawania, był zgodny z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Tym samym przymiot nieważności aktu istnieje już w dacie orzekania o nim, a nie dopiero w dacie decyzji stwierdzającej jego nieważność. Okoliczność, że termin ważności decyzji Burmistrza S. już upłynął pozostaje bez związku z uprawnieniem do orzekania o jej ważności. Organ administracyjny odnosi się tu do stanu prawnego i faktycznego z okresu obowiązywania badanej decyzji. Nieważność decyzji stwierdza się w przypadku ustalenia wad decyzji istniejących już w dacie orzekania (wydawania decyzji). Powyższe oznacza, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc) co pozwala w niniejszej sprawie na przeprowadzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności. W związku z tym ustalenie upływ terminu ważności określonego w decyzji o wzizt nie może prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Bezzasadne są zatem zarzuty skarżącej, że po upływie terminu ważności określonego w decyzji o wzizt decyzja ta utraciła moc prawną i została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja o wzizt w okresie swojego obowiązywania stanowiła co najmniej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym sam fakt upływu terminu jej ważności nie oznacza całkowitego wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącej o niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o wzizt z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała określona decyzja administracyjna. Chodzi więc o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Same skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2005 r. l SA 2877/2003 Lex Polonica nr 383190). W związku z tym należy podzielić również pogląd przywołany przez organ II instancji, iż nawet zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.