IV SA/Wa 1243/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi M. F. i M. F. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] maja 2009r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzorczy stwierdził, że błędne jest twierdzenie stron, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2003r. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.), tj. że dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. Ostatnio powołana decyzja nie istnieje w obrocie prawnym z uwagi na jej uchylenie decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1992r. Ponadto, jak wskazał organ nadzorczy, nieuzasadnione jest stanowisko stron, jakoby podstawę prawną wydania decyzji Wojewody [...] nakładającej na Okręgową Dyrekcję Gospodarki Wodnej w K. obowiązek naprawy szkody, stanowił art. 38 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974r. Z treści decyzji Wojewody [...] jednoznacznie wynika, że została ona wydana na podstawie powołanego w niej art. 26 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 1974r., uprawniającego organ administracji publicznej do nałożenia na zakład obowiązku określonego w art. 21,22,24,25 również po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego. Od decyzji wydanej w tym trybie przysługiwało odwołanie. Organ wskazał także, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Wojewody [...], zostało wszczęte z wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu powstałej szkody, natomiast jedną z przyczyn uchylenia decyzji Wojewody [...] był fakt, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie niezgodnie z wnioskiem. Organ nadzorczy podkreślił też, że jednocześnie w trybie nadzoru przeanalizowano decyzję w zakresie pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdzono, że nie jest ona dotknięta żadną z nich. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił art. 186 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej w skrócie: u.p.w.), gdyż po wydaniu decyzji kasatoryjnej Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w toku ponownego rozpatrywania sprawy o odszkodowanie przez organ pierwszej instancji, uchylona została ustawa Prawo wodne z 1974r., a w jej miejsce z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa Prawo wodne z 2001 r. (dalej cytowana jako u.p.w.) Zgodnie z art. 186 ust. 3 u.p.w. na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy wojewoda, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji. W sprawie rozpoznania wniosku skarżących o odszkodowanie właściwy był Wojewoda [...] jako organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne na opróżnienie zbiornika T. Przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem jej treść nie pozostaje w sprzeczności ani z przepisami prawa formalnego, ani też z przepisami prawa materialnego. W skardze na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r M. F. i M. F. wnieśli o: I. uchylenie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. oraz z [...] kwietnia 2009r. z uwagi na to, że: 1. decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. w istocie sankcjonuje i utrwala w obiegu decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2003r., jako bezpodstawnie wydaną w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r.; 2. narusza elementarne zasady praworządności w rozumieniu art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 3. świadczy o nienależytym wykonywaniu władzy publicznej przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej jako centralnego organu administracji rządowej, poprzez udaremnienie zaskarżonymi decyzjami sanowania w trybie administracyjnym skutków prawnych bezprawia administracyjnego Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, który to w 1992r. wbrew art. 38 ustawy Prawo wodne z 1974r. oraz nie będąc organem uprawnionym w tym zakresie, decyzją z [...] października 1992r. uchylił bezpodstawnie decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. i nakazał organowi pierwszej instancji ponownie rozpoznać sprawę. II. orzeczenie na zasadzie art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: P.p.s.a.), że decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. oraz z [...] kwietnia 2009r., a także uprzednio wydane w wodnoprawnym postępowaniu odszkodowawczym decyzje Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] października 1992r. i Wojewody [...] z [...] lipca 2003r. są nieważne, jako że: 1) Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie był uprawniony do wszczęcia postępowania odwoławczego i uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. 2) Decyzja Wojewody [...] jest z mocy prawa nieważna, jako że wydana została w sprawie już raz ostatecznie rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. III. orzeczenie, że z uwagi na bezskuteczność prawną decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] października 1992r. decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. jest bezwzględnie ważna, a ze względu na brak zaskarżenia jej do sądu w ustawowym terminie stała się prawomocną. Zdaniem skarżących, skoro decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. wydana została na podst. art. 37 pkt 6 ustawy Prawo wodne z 1974r., to zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy z mocy prawa stała się ostateczna i nie podlegała zaskarżeniu w administracyjnym trybie odwoławczym, a co najwyżej podlegała zaskarżeniu do sądu powszechnego. Ponadto w ocenie skarżących nieprawdziwe jest stwierdzenie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jakoby nie było dowodów, że powstanie szkód w następstwie zniszczenia umocnienia brzegu jeziora oraz usytuowanego na nim pasażu spacerowego nastąpiło z winy eksploatatora zbiornika -Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. Przyczyny katastrofy polegającej na zniszczeniu części brzegu jeziora potwierdzała jednoznacznie ekspertyza uprawnionego rzeczoznawcy z firmy D. Sp. z o.o. w K., wykonana specjalnie dla celów administracyjnego postępowania wodnoprawnego prowadzonego przez Wojewodę [...]. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w odpowiedzi na skargę -wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. oraz z [...] kwietnia 2009r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003r., którą orzeczono o odmowie ustalenia odszkodowania dla M. F. i M. F. od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. polegającego na odtworzeniu ubezpieczenia brzegu zbiornika T. wraz z ciągiem spacerowym w rejonie Hoteli "O." w T. ul. [...]. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - na który powołują się skarżący -następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy w obu sprawach występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Nie będzie jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zachowania wymagań nadzwyczajnego trybu postępowania w sytuacjach unormowanych w art. 154 i 155 oraz przy wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA z 26.07.1983r., sygn. akt SA/Lu 41/83, publ. GAP 1987, s. 45 orazz8.01.1988r., sygn. akt IV SA 728/87, niepubl.). Analizując zarzuty skarżących w stosunku do decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. oraz z [...] kwietnia 2009r. w kontekście przedstawionego wyżej stanowiska judykatury należy uznać je za niezasadne. Jak słusznie zauważył organ nadzorczy, w przedmiotowej sprawie nie istnieją dwie decyzje rozstrzygające co do istoty tę samą sprawę, gdyż decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r. została usunięta z obrotu prawnego decyzją Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] października 1992r. uchylającą w całości tę decyzję (Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992r.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji zasadnie uznał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto podkreślenia wymaga, że organ nadzoru nie ograniczył się jedynie do oceny decyzji pod kątem podstawy nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., na którą powoływali się skarżący, ale ocenił kontrolowaną decyzję także pod kątem pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Organ słusznie stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z powyższych przesłanek nieważności. Skoro zaś w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003r., w konsekwencji organ zasadnie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 i 7 K.p.a. w kontekście poczynionych rozważań zważyć należy, że zarzut ten jest bezpodstawny, gdyż organ podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. Jednocześnie za bezzasadny wobec powyższego należy uznać zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż przedmiotem kontroli w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] maja 2009r. była wyłącznie zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2003r., zatem wszelkie zarzuty podnoszone w uzasadnieniu skargi, a odnoszące się do decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] października 1992r. oraz do działalności Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jako organu władzy państwowej, pozostają poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.