I SA/Wa 33/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz W. G. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowaniu sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia1988 r. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie 0,072 części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona przy ul. [...] nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy W., później Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 7 października 1945 r. dotychczasowy właściciel - T. S - wystąpił o przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952 r. nr [...] odmówiło dawnemu właścicielowi T. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] oraz stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na wskazanym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, zaś Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1952 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie. Następnie Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia1988 r. orzekł o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie 0,072 części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. W dniu 27 maja 1988 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] T. i J. małżonkowie R. nabyli od Skarbu Państwa prawo własności lokalu nr [...] w domu położonym przy ul. [...] w W., wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Zaś decyzją z dnia [...] października 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1952 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] ustanowił na rzecz W. G. - następcy prawnego dawnego właściciela - użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz do analogicznej części budynku - w którym sprzedane zostało 10 spośród 17 lokali mieszkalnych. Pismem z dnia 11 lipca 2006 r. (data prezentaty) W. G. wnosiła - między innymi - o: "stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia1988 r. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] poprzez stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art.157 kpa w zw. z art.158 kpa)". Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. podnosząc, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczyło lokalu nr [...], co oznaczało, iż przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła nie sprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości (obejmującej sprzedane lokale, w tym lokal nr [...]) decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostała i pozostaje nadal w obrocie prawnym. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] - bowiem brak jest podstaw do ustalenia, iż w dacie wydawania tej decyzji Skarb Państwa rozporządził mieniem, do którego nie miał prawa. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję. Kolegium podniosło, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nadmieniono też, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, iż decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli zatem stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenie jest uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej jednak sprawie, stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Nie odnosiło się natomiast do lokalu nr [...], a to oznacza, że przywrócenie stanu prawnego nie nastąpiło do tej części nieruchomości. Tą częścią zatem Skarb Państwa mógł dysponować. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja odnosząca się do sprzedaży lokalu nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. G. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W., zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...], dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu, nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom; 3. błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, w odniesieniu do sprzedanych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność – niemożliwe jest stwierdzenie, iż decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 157 kpa w zw. z art. 158 kpa), podczas gdy NSA w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 wyraźnie potwierdził taką możliwość; 4. naruszenie przepisu art. 156 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] stycznia 1988 r. oraz pominięcie zarzutów odnośnie tego orzeczenia wskazanych przez wnioskodawczynię w toku postępowania; 5. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy; 6. naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjmowanie przez organy administracji w ich dotychczasowej praktyce w sprawach analogicznych do przedmiotowej innych ustaleń, zgodnych z twierdzeniami skarżącej (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], decyzje SKO w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]), co stanowi jawne naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, statuującej obowiązek wydawania identycznych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach oraz przy podobnym lub analogicznym stanie faktycznym; 7. naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawcom drogi do dochodzenia ich uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej". Wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca ją naruszają przepisy prawa. Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży T. i J. małżonkom R. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym 0,072 części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawa użytkowania wieczystego odnośnie 0,072 części działki, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana na wskutek wniosku W. G. z dnia [...] lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. poprzez stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz z uwagi na chroniącą działających w dobrej wierze nabywców rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż organ - zaniechał poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie czym naruszył art. 10 § 1 kpa. Uzasadniony jest również zarzut skargi podnoszący, że organ naruszył art. 156 kpa lecz z innych względów niż podano w skardze. Prowadząc postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzorczy obowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji objętej taką kontrolą pod kątem istnienia co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji organu nadzorczego wskazuje, że organ zajął się badaniem wyłącznie jednego tylko aspektu sprawy odnoszącego się do oceny legalności decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] stycznia 1988 r. orzekającej o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. Całość bowiem wywodów prawnych organu odnosi się do kwestii czy z uwagi na treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. dotyczącej oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r., Skarb Państwa rozporządzał mieniem do którego miał prawo. Brak jest natomiast w treści obu decyzji rozważań organu co do tego, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad nieważności wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa. Nie wynika więc czy organ nadzoru dokonał oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście istnienia jakiejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w tym przepisie, co jest obowiązkiem organu, czy też ograniczył się do badania przedmiotowej decyzji wyłącznie w zakresie przesłanki nieważności powołanej przez skarżącą. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie decyzji wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa nie odpowiadają i wobec tego, naruszają powołany przepis. Nie pozwala to na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości działań organu nadzoru. Nie jest bowiem możliwe ustalenie czy organ ten badał przedmiotową decyzję pod kątem istnienia przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa, czy też takiej kontroli zaniechał ograniczając się do oceny przesłanki nieważności decyzji powołanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Powyższe uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona pełnej oceny decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. w kontekście przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a stanowisko swoje uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Przed wydaniem decyzji organ winien również powiadomić strony o możliwości zapoznania się aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału jak również odnieść się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7