II SA/Po 258/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2009 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2009 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2008 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącego kwotę [...],[...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E .Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia P.G. opłaty w wysokości 6 387,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,5785 ha, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału tej działki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Burmistrz G. wskazał art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w G. nr XVI/148/07 z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w G.nr XXXIV/438/05 z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem geodezyjnym nieruchomości (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr 195, poz. 4369). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż na wniosek P. G. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy - działki nr [...], położonej w G. przy ul. [...], Organ wskazał, iż jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z powołaną Uchwałą Rady Miejskiej w G. nr XVI/148/07 z dnia 23 listopada 2007 r. Dalej organ wyjaśnił, iż według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 26 110,00 zł, a po dokonaniu podziału wartość nieruchomości, na którą składają się działki nr [...], nr [...] i nr [...], wynosi 47 400,00 zł; przy czym przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], jako przeznaczonej zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], pod część pasa drogowego drogi publicznej (gminnej). Zdaniem organu podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o kwotę 21 290,00 zł, stąd stawka opłaty adiacenckiej wynosi 6 387,00 zł (30% kwoty wzrostu wartości). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucał: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego; wydanie decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją RP; naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ustaleń co do okoliczności, czy ewentualnie poniesione nakłady na nieruchomości wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem dowołującego decyzja została oparta o przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, bowiem pomimo nowelizacji przepisów tej ustawy dotyczących opłaty adiacenckiej zachowano w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin na ustalenie powyższej opłaty. W ten sposób powielono zakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny regulację z art. 98 ust. 4 powołanej ustawy. Odwołujący stwierdził, iż zachowały aktualność rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/2006, wskazujące, iż trzyletni termin wskazany w art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy jest "nadmiernie długim stanem niepewności co do obowiązku uiszczenia opłaty". Dalej odwołujący zauważył, iż rozwiązanie z art. 98 ust. 4 dotyczące terminu ustalenia opłaty adiacenckiej zostało przeniesione do art. 98a powołanej ustawy i przepis ten powinien być uznany za niekonstytucyjny z tych samych względów, dla których art. 98 ust. 4 tej ustawy uznano za niezgodny z Konstytucją. Ponadto odwołujący zarzucił, iż przy określeniu wartości nieruchomości nie uwzględniono nakładów, jakich odwołujący dokonał na nieruchomości (uzbrojenia działek i utwardzenia dojazdu), a w konsekwencji nie oceniono, czy wpłynęły one na wzrost wartości działek czy też określony wzrost spowodowany został jedynie wydaniem decyzji o podziale - operat szacunkowy w tym zakresie żadnych ustaleń nie zawiera. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił analogiczne ustalenia faktyczne, jak organ I instancji oraz przywołał treść art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji rzetelnie i prawidłowo dokonał wyliczenia zobowiązania odwołującego, w oparciu o stosowny operat szacunkowy z dnia 27 października 2008 r. określający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania co do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. uznając, iż organ dokonał oceny wszystkich okoliczności sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Dalej organ zauważył, że w sprawie orzekano na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a za niekonstytucyjny uznano przepis art. 98 ust. 4 tej ustawy i dywagacje o podobieństwie tych przepisów nie mają w sprawie znaczenia, bowiem wskazany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zachował aktualności w obecnym stanie prawnym. Odnosząc się do przedstawionej w zaskarżonej decyzji argumentacji dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 149 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 35 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) i stwierdził, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat odnosi się do stanu uzbrojenia działek (brak uzbrojenia) oraz utwardzenia dojazdu ("średnie"). Dalej organ II instancji stwierdził, iż powołany w odwołaniu wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 774/07) odnosi się do kwestii związanych z ustaleniami dotyczącymi opłaty planistycznej i nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W skardze na decyzję organu II instancji, wniesionej do tutejszego Sądu, skarżący domagał się uchylenia tej decyzji oraz zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej na podstawie przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezgodnego z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu skarżący zawarł uprzednio przedstawiony w odwołaniu pogląd co do niekonstytucyjności art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został w skardze rozszerzony. Zdaniem skarżącego uchylenie art. 98 ust. 4 powołanej ustawy i wprowadzenie w jego miejsce art. 98a jeszcze przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie rozwiązuje głównego problemu, jakim jest zbyt długi okres pozostawania obywatela w niepewności co do tego, czy opłata adiacencka w ogóle zostanie na niego nałożona. Skarżący powołał się także na art. 8 ust. 2 Konstytucji uprawniający do bezpośredniego stosowania przepisów ustawy zasadniczej w zakresie, w jakim odnoszą się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Na uzasadnienie wniosku o zwrócenie się przez tutejszy Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skarżący przywołał treść art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz znaczenie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji; ponadto zwrócił uwagę na to, że organ I instancji wydał decyzję określającą wysokość opłaty adiacenckiej w ustawowym terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga jest uwzględniona tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie uszło uwagi organu odwoławczego, że uzasadnienie decyzji Burmistrza G. pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie to jest operatem szacunkowym z dnia 27.10.2008 r. opracowanym przez P. T . Mimo wyraźnego zlecenia (pismo z dnia 08.10.2008 r.) wykonania operatu szacunkowego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] rzeczoznawca dokonał wyceny działek [...] i nr [...]. W ten sposób wycenie poddano działkę nr [...] stanowiącą po podziale pas drogowy i działkę nr [...] przeznaczoną do zagospodarowania, a pominięto działkę nr [...] objętą zleceniem. Trafnie organ pierwszej instancji nie zlecał wyceny działki przeznaczonej pod drogę, gdyż jak wynika z przepisu art. 98 a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teren przeznaczony w wyniku podziału pod drogi publiczne winien być pominięty przy procedurze obliczania opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca był świadom treści tego przepisu (str. 9 operatu), mimo to w pkt 5 zatytułowanym "wnioski z wyceny" (str. 17 operatu) dokonał zestawienia obliczonych wartości dla działki [...] - przeznaczonej pod pas drogowy. Operat pomija natomiast całkowicie, zleconą wycenę działki nr [...]. Autor opinii na stronie 9 operatu uzasadnia pominięcie przy naliczeniu opłaty adiacenckiej działki nr [...] tym, że "stanowi ona rezerwę pod dalszy podział". Brak dalszego wyjaśnienia takiej decyzji rzeczoznawcy, prowadzi do wniosku, że nie wykonano zlecenia organu z niezrozumiałych przyczyn . Organ pierwszej instancji bezkrytycznie oparł wyliczenie opłaty adiacenckiej na obliczeniu przedstawionym w części końcowej operatu, pomijając okoliczność, że zlecenie dotyczyło innych działek. Tak samo ocenić należy powtórzenie tego błędu przez organ odwoławczy. W tych warunkach przyjęcie przez organ w decyzji, że wyliczenie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczyło działek nr [...] nr [...] i stanowiło podstawę do obliczenia opłaty adiacenckiej było wadliwe i nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1, 80,107 § 3 kpa., w stopniu w którym mogło mieć to istotny wpływ na wynik postępowania co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a skutkowało uchyleniem postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę konkretyzuje szereg przepisów szczegółowych, zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ maże ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1, 80 kpa). W niniejszej sprawie brak ustaleń w zakresie wyceny badanych działek przesądził o naruszeniu wskazanych przepisów. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania. Art. 107 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonym orzeczeniu organ ograniczył się do wykluczenia zarzucanego przez odwołującego, naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i ocenił decyzję organu pierwszej instancji jako opartą na rzetelnym, opartym na stosownym operacie szacunkowym, wyliczeniu. Oznacza to, że wydanie zaskarżonej decyzji nie było poprzedzone ponowną analizą zgromadzonego materiału dowodowego, lecz organ bezkrytycznie zaakceptował wadliwie ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi odnoszący się do niekonstytucyjności przepisu art. 98a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18.04.2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468). Poprzednio obowiązujący przepis art. 98 ust. 4, uchylony został na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 02.04.2007 r. sygn. SK 19/06 stwierdzającego jego niekonstytucyjność. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, iż aktualnie obowiązujący przepis, mimo zmian redakcyjnych, nadal narusza zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 Konstytucji. przez to, że utrzymał 3 letni termin do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Trybunał Konstytucyjny element niepewności łączył nie tylko z 3 letnim okresem, lecz wskazywał na łączne wystąpienie niepewności co do obowiązywania uchwały rady gminy regulującej wysokość opłaty. Nowy przepis art. 98 a wyeliminował, wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny wątpliwości, i wprowadził jasny wymóg co do konieczności obowiązywania, w dacie wydania decyzji, uchwały rady gminy, ustalającej maksymalną wysokość procentową opłaty adiacenckiej. W świetle kwestionowanego przez skarżącego przepisu, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, wysokość której ustaliła rada gminy. Okres 3-letni przestał być okresem niepewności podkreślonym w orzeczeniu Trybunału. W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się powodów do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego i nie było powodów do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt. 5 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien wziąć pod rozwagę uwagi zawarte w powyższym uzasadnieniu. Przedstawione wyżej uwagi uprawniały Sąd do uchylenia, poza zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 135 p.p.s.a., również decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a. W pkt. III wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. o niewykonalności zaskarżonej decyzji. /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka /-/ W. Batorowicz MK