IV SA/Wa 1214/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r., stwierdzającej nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] kwietnia 1949 r., znak: [...], w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa firmy Huta Szkła "W." sp. z o.o. w K., ul. [...] Nr [...], zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., znak: [...], w sprawie objęcia w zarząd państwowy przedsiębiorstwa firmy Huta Szkła "W." sp. z o.o. w K., ul. [...] Nr [...], oraz orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dot. przedsiębiorstwa Huta Szkła "W." sp. z o.o. w K., ul. [...]. Zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Ministra Gospodarki z dnia z dnia [...] maja 2002 r. została utrzymana w mocy przez decyzję tego Ministra z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. decyzji Minister Gospodarki podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3165/02 oddalił skargę Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], stwierdzając, że Minister Gospodarki w sposób prawidłowy ustalił, że kontrolowane orzeczenia i zarządzenia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadnie ocenił, iż nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Mając na uwadze, że wyrok wiąże w danej sprawie, i to zarówno strony, jak i inne organy administracji publicznej oraz sądy, dalsze rozważania w tym przedmiocie prowadzone w trybie nadzwyczajnym były zdaniem Ministra niecelowe. Minister wskazał, iż podstawę prawną wydania orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia z dnia [...] października 1949 r. stanowił art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, zgodnie z którym na własność Państwa przechodzą przedsiębiorstwa przemysłowe, które nie zostały wymienione pod lit. A, a są zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Przepis ten zawierał delegację dla Rady Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 podwyższającego tę dolną granicę w pewnych dziedzinach gospodarki. Stosownie do tej delegacji ustawowej, Rada Ministrów w dniu 19 grudnia 1946 r. wydała stosowne rozporządzenie, gdzie w § 1 podwyższono dolną granicę zatrudnienia w hutach szkła, o ile posiadają nie więcej niż jedną wannę do 100 pracowników na jedną zmianę. Analiza dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie potwierdza, zdaniem Ministra, iż prawidłowe jest ustalenie, że Minister Przemysłu Lekkiego wydając orzeczenie z dnia [...] października 1949 r. nie naruszył prawa materialnego. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalono, że przedmiotowa huta nie kwalifikowała się do nacjonalizacji, gdyż była hutą jedno wannową, a jej zdolność zatrudnienia kształtowała się na poziomie znacznie poniżej 100 pracowników na jedną zmianę. Jednym z kluczowych dokumentów, na które powołał się Minister Gospodarki w uzasadnieniu skarżonej decyzji, z którego wynika, że huta posiadała tylko jedną wannę, była ekspertyza E. S. biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 1947 r., potwierdzająca, że przedmiotowa huta była jednowannowa i mogła zatrudnić maksymalnie 35-38 pracowników na jedną zmianę. Biegły ten ustalił, że w hucie po zużyciu jednej wanny, budowało się następną, a równocześnie dwóch wanien nigdy nie używano. A zatem zdaniem organu, zarzut Prezydenta Miasta K., zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności - naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny. Minister podkreślił także, że prawomocny wyrok oddalający skargę przesądza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w nadzwyczajnych trybach określonych w art. 145 i 156 Kpa, przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, iż w jego ocenie niezrozumiałe wydaje się stanowisko Prezydenta Miasta K., który z jednej strony podziela pogląd zawarty w przytoczonych przez Ministra Gospodarki wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o wyłączeniu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej wcześniej przez sąd administracyjny, z drugiej strony stwierdzając, że "w tej konkretnej sprawie, wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2007 r. wskazuje na inne argumenty niż oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2004 r. skarga na decyzje Ministra Gospodarki". Zdaniem Ministra w odniesieniu do tych zarzutów nie ma znaczenia, przy ocenie związania wyrokiem, jakie były zarzuty skargi, lecz jakich sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 ustaleń i oceny dokonał sąd. Bezsporne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku dokonał oceny prawnej wystąpienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r., poprzez naruszenie § 68 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Zarzut niewłaściwego ustalenia terminu pozwalającego na wznowienie postępowania nacjonalizacyjnego został podniesiony we wniosku nieważnościowym z dnia [...] października 2007 r. Związanie wyrokiem w tej kwestii jest zatem bezsporne. Zdaniem Ministra już sam fakt oddalenia przez sąd skargi na decyzję administracyjną oznacza, brak możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 Kpa, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego. W przypadku, gdyby Prezydent Miasta K. kwestionował de facto ustalenia zawarte w wyroku - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2004 r. powołując się na "inne argumenty i fakty niż oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2004 r. skarga", to właściwym trybem do zakwestionowania tego wyroku byłby tryb skargi o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego. Na tę decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem art. 6 i 7 Kpa, poprzez brak działania organów na podstawie i w granicach prawa a tym samym poprzez naruszenie przez organy zasady praworządności. Nadto zarzucono naruszenie art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i § 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż z przepisu § 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. jednoznacznie wynika, że roczny termin dotyczył tylko wniosku o wznowienie, a nie wznowienia postępowania z urzędu, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącego wynika to z zapisu art. 81 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1946 r., stwierdzającego, że w postępowaniu przy sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa ma odpowiednie zastosowania m.in. przepis art. 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego zamiarem ustawodawcy było podporządkowanie ewentualnego przypadku wznowienia postępowania z urzędu przepisom tego rozporządzenia - gdzie wznowienie postępowania z urzędu mogło nastąpić w każdym czasie lub w terminie trzech lat od dnia uprawomocnienia się decyzji, w zależności od przyczyn wznowienia. Ponadto zdaniem skarżącego z przepisów § 67 i 68 powyższego rozporządzenia wynika, iż wniosek o wznowienie postępowania dotyczy tylko postępowań zakończonych orzeczeniem ministra lub postanowień głównej komisji, gdy tymczasem w przedmiotowym postępowaniu orzeczenia ministra i Głównej Komisji zapadały dopiero po wznowieniu postępowania. Skarżący wskazał także, iż przy orzekaniu o nacjonalizacji należało przede wszystkim ustalić, ile wanien służących do produkcji szkła przedmiotowa huta posiadała w dniu [...] lutego 1946 r. Od tego ustalenia zależało bowiem przyjęcie przez organy orzekające o ewentualnej nacjonalizacji, właściwej dolnej granicy zatrudnienia na jedną zmianę. Przesądzało to zatem, czy Huta podlegała przepisom Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym. Zdaniem skarżącego, Minister prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch zarządzeń i orzeczenia przyjął ustalenia i stanowisko wynikające z pierwszego etapu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Wojewódzką Komisję do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w K.. Zupełnie pominął natomiast lub nie dał wiary ustaleniom organów nadrzędnych, czyli Ministra Przemysłu i Handlu, Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw oraz Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji. Zdaniem skarżącego powołane przez organ dokumenty w sprawie mogą mieć znaczenie jedynie pomocnicze, ponieważ żaden z nich nie dotyczy bezpośrednio terminu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, który to termin jest punktem odniesienia w zakresie ustalenia ilości wanien jaki ustalenia zdolności zatrudnienia w hucie szkła. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- określanej dalej Ppsa). Nadto związany jest w myśl art. 170 Ppsa prawomocnym rozstrzygnięciem wydanym uprzednio w tej sprawie przez Sąd administracyjny. Przede wszystkim wskazać należy, iż kontroli Sądu podlega zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2009 r., którą Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia z dnia [...] grudnia 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2002 r.. Zatem obecnie Sąd kontroluje czy na tym etapie postępowania nie doszło do naruszenia prawa, powodującego konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Jak na wstępie wskazano Sąd co prawda rozstrzyga w granicach sprawy, jednakże uprzednio przeprowadzona już została kontrola sądowa decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa "W." Huta Szkła sp. z o.o. w K.. Zakwestionowana decyzja Ministra była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3165/02 oddalił skargę Gminy Miasta K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002 r. nr znak: [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] kwietnia 1949 r., znak: [...], w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa firmy Huta Szkła "W." sp. z o.o. w K., ul. [...] Nr [...], zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., znak: [...], w sprawie objęcia w zarząd państwowy przedsiębiorstwa firmy Huta Szkła "W," sp. z o.o. w K,, ul. [...] Nr sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 [...], oraz orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dot. przedsiębiorstwa Huta Szkła "W." sp. z o.o. w K., ul. [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Oznacza to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku określonej kwestii nie pozwala na późniejsze ponowne badanie tych kwestii w kolejnych postępowaniach sądowych wywołanych w trybach nadzwyczajnych. Wskazać także należy, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu możliwość stwierdzenia nieważności tej samej, kontrolowanej uprzednio przez Sąd w trybie zwykłym decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w uprzednim wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia. Dążenie do stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (wydał wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., II SA 517/00 - Lex nr 51228). Ponadto w wyroku z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 700/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Stanowisko to koresponduje z wprowadzoną przez ustawodawcę do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - instytucją prawomocności orzeczeń. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej po weryfikacji tej decyzji przez sąd administracyjny wiąże się z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia oraz powagą rzeczy osądzonej. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą i tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż sąd administracyjny z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Powyższe poglądy Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela. Skarżący próbuje bowiem de facto w trybie nadzwyczajnym doprowadzić do sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 ponownej kontroli orzeczeń organów administracji publicznej, które wcześniej zostały skontrolowane przez Sąd administracyjny. Skoro Sąd związany jest poprzednim orzeczeniem, nie może formułować nowych ocen prawnych w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze stanowią próbę polemiki z wyrokiem Sądu z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3165/02. Dotyczą bowiem okoliczności, które już były przez Sąd w ówczesnym postępowaniu kontrolowane. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów powtórzyć jedynie należy za poprzednim wyrokiem Sądu z dnia 17 lutego 2004 r., że z § 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), stanowiącego lex specialis w stosunku do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), wniosek o wznowienie postępowania nie może być złożony w terminie późniejszym niż rok od daty ogłoszenia orzeczenia ministra lub postanowienia komisji. Ponieważ postanowienie Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w K. nastąpiło w dniu [...] maja 1947 r., to wznowienie z urzędu (na podstawie art. 96 ust. 2 cyt. rozporządzenia Prezydenta RP) przez Ministra Handlu Wewnętrznego postępowania nacjonalizacyjnego w dniu [...] kwietnia 1949 r., nastąpiło po upływie terminu. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że całe postępowanie nacjonalizacyjne, prowadzone na skutek powyższego zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] kwietnia 1949 r. było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Zatem wniosek o wznowienie postępowania nie mógł być złożony w terminie późniejszym niż rok od daty ogłoszenia orzeczenia ministra lub postanowienia komisji. Już wówczas Sąd ustalił, iż podstawę prawną wydania orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia z dnia [...] października 1949 r. stanowił art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, zgodnie z którym przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa przemysłowe, które nie zostały wymienione pod lit. A, a są zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej, niż 50 pracowników. Rada Ministrów w dniu 19 grudnia 1946 r. wydała rozporządzenie, gdzie w § 1 podwyższono dolną granicę zatrudnienia w hutach szkła, o ile posiadają nie więcej niż jedną wannę do 100 pracowników na jedną zmianę. Jednym dokumentów, z którego wynika, że huta posiadała tylko jedną wannę jest ekspertyza E. S. biegłego rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 1947 r., sygn. akt IV SA/Wa 1214/09 potwierdzająca, że przedmiotowa huta była jednowannowa i mogła zatrudnić maksymalnie 35-38 pracowników na jedną zmianę. Biegły ten ustalił, że w hucie po zużyciu jednej wanny, budowało się następną, a równocześnie dwóch wanien nigdy się nie używało. Sąd stwierdził wówczas także, że decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Gminę oraz obciążenie tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w toku postępowania reprywatyzacyjnego, toczącego się z udziałem Gminy oraz Spółdzielni. Dotyczy to także sprzedaży przez Spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego części działki (nr [...]) Gminie K. umową zawartą dnia [...] sierpnia 2000 r. W dacie zawierania umowy skarżąca Gmina K. wiedziała o toczącym się postępowaniu z wniosku byłych właścicieli o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych Huty Szkła "W." w K.. Również tą oceną prawną, wyrażoną w uprzednim wyroku, Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany. Na marginesie za trafny należy uznać pogląd Ministra, że w przypadku, gdyby Prezydent Miasta K. kwestionował de facto ustalenia zawarte w wyroku -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego, 2004 r. powołując się na "inne argumenty i fakty niż oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2004 r. skarga", to właściwym trybem do zakwestionowania tego wyroku byłoby wywiedzenie skargi o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się także naruszenia przez organ orzekający w sprawie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec tego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 6, 7 Kpa. Reasumując stwierdzić należy, iż poprzedni wyrok Sądu wiąże zarówno skład orzekający w niniejszym postępowaniu jak i organ administracji publicznej. W sprawie nie zachodzą takie przesłanki, w których można byłoby stwierdzić, iż ocena prawna wyrażona w poprzednim wyroku straciła swoją aktualność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.