II SA/Kr 1067/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 1067/09 Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku nr 156, póz. 1118 - tekst jedn. z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku nr 98, póz. 1071 - tekst jednolity z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy budynku stacji paliw płynnych wraz ze zbiornikiem o pojemności 25 m3 na paliwo płynne - olej napędowy i dystrybutorem, usytuowanym w tym budynku, zlokalizowanym na działce nr 1 w N. nakazał S.B. wykonać rozbiórkę budynku stacji paliw płynnych wraz ze zbiornikiem o pojemności 25 m3 na paliwo płynne - olej napędowy i dystrybutorem, usytuowanym w tym budynku, zlokalizowanym na działce nr 1 w N. . W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w związku z pismami Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia 25 kwietnia 2008r. oraz Wojewódzki Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 maja 2008r informującymi, że podczas prowadzonych kontroli S.B. nie przedstawił dokumentów formalno - prawnych dotyczących użytkowanych obiektów budowlanych - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości. W wyniku dokonanych oględzin organ ustalił, że na działce nr 1 w N. (stanowiącej własność S. i S.B. ) znajduje się m.in. budynek inwentarsko- składowy połączony z budynkiem garażowym. Bezpośrednio do wschodniej ściany budynku inwentarsko- składowego i częściowo do wschodniej ściany budynku garażowego dobudowany jest budynek murowany z pustaków, zagłębiony w ziemi na głębokość 1,30 m, przykryty dachem jednospadowym. Wewnątrz dobudowanego budynku znajduje się zbiornik wraz z dystrybutorem na, paliwo płynne - olej napędowy, o pojemności 25 m3. Zbiornik umocowany jest na płycie żelbetowej. Obecny podczas oględzin S.B. . oświadczył do protokołu oględzin, że zbiornik wraz z budynkiem wybudował na terenie istniejącego poprzednio gnojownika, fundament, płytę pod zbiornik oraz ściany fundamentowe do wysokości terenu wybudował w 1994 r., a w roku 2001 ustawił zbiornik i w tym samym roku wykonał ściany i dach. Na wykonanie robót budowlanych nie posiadał pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Na podstawie oględzin i zebranego materiału dowodowego, organ ustalił, że budowa fundamentów i ścian fundamentowych została zakończona w 1994 roku, a inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazuje, iż niniejszym postępowaniem objęto sprawę budowy zbiornika o pojemności 25 m3 na paliwo płynne i dystrybutora usytuowanych w budynku, zlokalizowanym na działce nr 1 . Rozpatrywany obiekt, zdaniem organu, jest stacją paliw, ponieważ w jego skład wchodzi zbiornik magazynowy i odmierzacz paliwa płynnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że na budowę budynku stacji paliw płynnych wraz ze zbiornikiem i dystrybutorem usytuowanym w tym budynku wymagane jest pozwolenie na budowę, a zatem sprawę należy rozpatrywać w trybie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Ustalono również, że przedmiotowy obiekt nie spełnia przepisów Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, póz. 2063) a doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Odwołanie od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył S.B. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że organ I Instancji błędnie zinterpretował rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, ponieważ przedmiotowy budynek został wzniesiony w latach 1994-2001 czyli przed wejściem w życie w/w rozporządzenia. Ponadto zdaniem skarżącego ograniczenia wymienione w rozporządzeniu nie dotyczą przedmiotowego obiektu, gdyż umieszczenie dystrybutora pali w pomieszczeniu jest niedopuszczalne tylko jeśli pomieszczenie jest przeznaczone dla ruchu pieszego. W tym przypadku dystrybutor służy tylko skarżącemu. Skarżący zauważył także, że powierzchnia budynku wynosi 30, 71 m, a na wzniesienie takiego budynku nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. Na podstawie, art. 104 i art. 138 § l pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zmian.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana S.B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanej decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, iż skarżona decyzja została wydana prawidłowo, zaś drobne naruszenia procedury, nie miały wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Jak ustalił organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął postępowanie w dniu [...] kwietnia 2008 r., o czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 30 września 2008 r. W trakcie postępowania zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej nieruchomości, jednakże organ I instancji zawiadomił o terminie oględzin jedynie S.B. , z pominięciem S.B. . Tym samym został naruszony przepis art. 79 k.p.a.. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie to nie miało jednak wpływu na prawa S.B. albowiem została ona zawiadomiona o prawie do zaznajomienia się z zebranym materiałem dowodowym, miała więc możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału, w tym ustosunkowania się do wyników przeprowadzonych oględzin, których nie zakwestionowała. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydaje decyzji wskazał, że poza sporem, jest że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, podczas gdy obowiązek uzyskania takiego pozwolenia istniał. Stacja paliw płynnych wraz ze zbiornikiem pojemności 25 m3 na paliwo płynne - olej napędowy i dystrybutorem nie została wymieniona w katalogu zawartym w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że stacja paliw płynnych nie mieści się w zakresie pojęcia "budynek gospodarczy". Potwierdza to także załącznik do ustawy Prawo budowlane wskazujący kategorie obiektów budowlanych, w którym wyraźnie rozróżniono budynki gospodarcze (kategoria II lub kategoria III) od stacji paliw (kategoria XX). W związku z powyższym nie ma racji skarżący twierdząc, ze wybudowany przez niego obiekt jest budynkiem gospodarczym. Organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przy tym obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, jako stację paliw płynnych. Stosownie do § l pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w skład stacji paliw mogą wchodzić wyłącznie podziemne zbiorniki paliw. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek od tej zasady, przewidziany przez § 99 rozporządzenia. Słuszne jest również stanowisko organu I instancji, że § 116 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. zakazuje usytuowania odmierzaczy paliw płynnych we wszelkich pomieszczeniach, a nie jak twierdzi inwestor jedynie w pomieszczeniach przeznaczonych dla ruchu pieszego. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut Pana S.B. , że w niniejszej sprawie organ nie może brać pod uwagę przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, albowiem budowa miała miejsce w czasie, w którym rozporządzenie to nie obowiązywało. W procesie legalizacji budowy wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę organ jest zobowiązany do uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Przedmiotowe rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych upoważniających organ do pominięcia jego przepisów w stosunku do obiektów budowlanych, które powstały przed wejściem rozporządzenia w życie. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakwie złożył S.B. , wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając błędną interpretacją rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Skarżący podniósł, że budynek został wzniesiony przed wejściem w życie w/w rozporządzenia, a także że dystrybutor znajduje się w pomieszczeniu, które nie służy do ruchu pieszego i przeznaczone jest wyłącznie dla niego. Podkreślił, że wzniósł budynek gospodarczy o powierzchni 30,71m2, a nie budynek stacji paliw i na jego wybudowanie nie musiał posiadać pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie były decyzje organów administracji w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku paliw płynnych wraz ze zbiornikiem o pojemności 25 m[pic]sześciennych na paliwo płynne - olej napędowy i dystrybutorem usytuowanym w tym budynku, zlokalizowanym na działce nr. 1 w N. . Organ pierwszej instancji zakwalifikował ten obiekt jako stację paliw płynnych wybudowaną bez pozwolenia na budowę, stwierdzając jednocześnie brak możliwości legalizacji tej budowli z uwagi na to, że narusza ona przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to w całości poparł organ drugiej instancji. Sąd przede wszystkim podkreśla, iż nie podziela stanowiska jakie zajmuje skarżący i argumentacji zawartej w skardze. Zdaniem skarżącego z uwagi na datę wzniesienia przedmiotowej budowli, nie można do niego stosować obecnych rygorów określonych w Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, gdyż w okresie w którym obiekt ten powstawał, rozporządzenie to nie obowiązywało. Zwrócić tu należy uwagę, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, który to nakaz, w związku z aktualnym brzmieniem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, możliwy jest tylko w przypadku niemożliwości zalegalizowania obiektu. Ocena możliwości legalizacji obiektu budowlanego możliwa jest zdaniem sądu tylko w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy i normy. Przepis art. 48 w swym brzmieniu nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż ocenę możliwości legalizacji budynku powinno prowadzić się według przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia. Przepis ten (art. 48 ust 2 pkt 2) brzmi - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Stosując czas teraźniejszy przy zwrocie "nie narusza" ustawodawca wyraźnie wskazuje tu na aktualne unormowania. Jeżeli jego wolą byłaby możliwość legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, według wymagań technicznych z daty kiedy obiekty te były wznoszone, przepis ten musiałby mieć inne brzmienie. Niezasadnym jest także zarzut skarżącego, iż przedmiotowy obiekt jest tylko budynkiem gospodarczym do którego wzniesienia nie jest wymagane pozwolenie na budowę, w którym następnie umieszczono urządzenia do magazynowania i dystrybucji paliwa. Skarżący nie wykazał w postępowaniu, iż po wybudowaniu budynku, użytkował go w sposób odmienny, a następnie umieścił tam urządzenia do gromadzenia i dystrybucji paliwa. Byłoby to zresztą związane z procedurą zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku, a w przypadku niedochowania tej procedury, z analogicznym postępowaniem organów nadzoru budowlanego w zakresie nakazania rozbiórki obiektu lub jego legalizacją w oparciu o przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane. Z protokołu oględzin wynika zresztą, iż skarżący oświadczył, iż w 1994 r. wykonał jedynie fundamenty tego budynku, płyty pod zbiornik i wybudował ściany do wysokości terenu. W roku 2001 umieścił tam natomiast zbiornik, wykonał ściany i dach. Wskazuje to jednoznacznie na rozciągniętą w czasie budowę obiektu służącego do gromadzenia i rozlewania paliwa, który to obiekt w żadnym razie nie może być traktowany jako obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną, uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o którym mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Nie można także podzielić poglądu skarżącego, iż umieszczenie dystrybutora w pomieszczeniu jest niedopuszczalne jedynie wtedy, gdy dystrybutor umieszczony jest w pomieszczeniu przeznaczonym do ruchu pieszego. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 116 ust 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 grudnia 2005 r.) niedopuszczalne jest ustawianie odmierzaczy paliw płynnych w pomieszczeniach, na chodnikach i pasach przeznaczonych dla ruchu pieszego. Z przepisu tego wyraźnie wynika, iż niedopuszczalne jest umieszczenie dystrybutorów tj. odmierzaczy paliw płynnych w pomieszczeniach (które z braku definicji ustawowej należy przyjmować w rozumieniu potocznym - jako zamknięte, otoczone ścianami i zadaszone obiekty) a także na chodnikach oraz na pasach przeznaczonych do ruchu pieszego. Przepis ten organy administracji zasadnie wskazują jako przyczynę niemożliwości zalegalizowania obiektu z uwagi na naruszenie przy jego budowie przepisów techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Także drugi wskazany przez organy administracji z powodów braku możliwości legalizacji przedmiotowego budynku tj. umieszczenie zbiornika służącego do magazynowania paliw na powierzchni jest powodem zasadnym. Zgodnie bowiem z §1 pkt 2 w/w rozporządzenia stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Ponieważ zbiornik umieszczony w przedmiotowym pomieszczeniu służy do magazynowania paliw płynnych, aby spełniać przytoczone wyżej normy, musiałby być posadowiony pod ziemią. Pomimo wyżej wskazanych okoliczności zdaniem sądu, organ drugiej instancji wydał wadliwą decyzję, której utrzymanie w obrocie prawnym mogło by doprowadzić do trudnych do akceptacji skutków. Mianowicie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, do odrębnego postępowania wyłączono sprawę budowy fundamentów i ścian fundamentowych a sprawa ta zakończyła się decyzją ostateczną Według oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie w dniu [...] października 2009 r. jest to prawdopodobnie decyzja legalizacyjna. Takie przedmiotowe ukształtowanie postępowania jest po pierwsze niezgodne z obowiązującymi przepisami a po drugie prowadzić może do absurdalnych rozstrzygnięć. Powołany jako podstawa wyłączenia art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane nie ma tu zastosowania, gdyż zgodnie z jego brzmieniem art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Trudno za obiekt którego budowa została zakończona uznać fundamenty i ściany fundamentowe. Ponadto postępowanie zostało wszczęte w maju 2008 r. Wyłączenie to było zatem absolutnie bezpodstawne. Naruszało także przepisy prawa materialnego a to, art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Na jakiej zatem podstawie organ pierwszej instancji uznał samodzielność fundamentu oraz części ścian (do poziomu terenu) jako obiektu budowlanego (budynku) w rozumieniu art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli prawdą jest, że postępowanie w sprawie wydzielonej zakończyło się decyzją legalizacyjną, mamy do czynienia z absurdalną sytuacją, kiedy to legalnym obiektem jest fundament i cześć ścian (do wysokości gruntu) a dalsza cześć budynku objęta jest nakazem rozbiórki. Jeszcze bardziej absurdalna byłaby sytuacja odwrotna tj. gdyby decyzją legalizacyjną zakończyła się sprawa niniejsza, a decyzją rozbiórkową sprawa fundamentów. Uchybienia o których mowa wyżej, nie są przy tym objęte decyzją organu pierwszej instancji (w decyzji tej zamieszczona jest tylko informacja o wyłączeniu) a decyzja ta merytorycznie jest prawidłowa. Brak zatem podstaw do jej uchylenia przez sąd. Organ administracji drugiej instancji miał obowiązek kwestię tę wyjaśnić i w ramach posiadanych środków nadzoru nad organem pierwszej instancji doprowadzić do łącznego rozpatrywania bezzasadnie rozłączonych spraw, co też winien uczynić ponownie rozpoznając sprawę, aktualnie korzystając z możliwości jakie daje k.p.a w zakresie wzruszania decyzji ostatecznych. Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.