I SA/Wa 898/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę C. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], zajętej pod drogę publiczną - gminną, uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Pismem z dnia 23 maja 2005 r. Gmina C. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna C. - obszar wiejski, jako zajętej pod drogę publiczną - gminną ul.[...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Z. C., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił powołaną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę C. własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji Z. C. złożyła odwołanie, wskazując że w sprawie organ nie wykazał spełnienia przesłanek, które potwierdzałyby zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie jest sporne, iż przedmiotowa działka, stanowiła własność Z. C. oraz, że ul. [...] stanowi drogę publiczną – gminną, na co wskazuje uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 6, poz. 112). Kwestą sporną jest natomiast sprawa zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz wykonywania władztwa na dzień 31 grudnia 1998 roku. Działka jest położona w ciągu ulicy [...], stanowiąc wycinek tej ulicy, co wskazuje na jej ścisły związek z ulicą. Przynależność do ulicy nie jest jednak równoznaczna z faktem wykonywania władztwa przez podmiot publicznoprawny, jak również nie określa granic faktycznego zajęcia pod ulicę w dniu 31 grudnia 1998 roku. Granice zajętości zostały przyjęte z dokumentów projektu podziału nieruchomości z 2004 r. Na mapie projektu znajduje się zapis, że mapa jest aktualna na dzień 12 listopada 2004 r. Inne zebrane dokumenty odnoszące się do tego podziału wskazują, że podział miał na celu regulację stanu prawnego ulicy, jednakże nie wynika z tych dokumentów, iż stan prawny obrazujący ustalone granice był też zgodny ze stanem z dnia 31 grudnia 1998 roku. Wprawdzie organ wojewódzki powołał się na metrykę drogi z dnia 31 grudnia 1991 r. i dołączony do niej przebieg drogi na mapie, potwierdzający usytuowanie granic. Załączona metryka odnosi się jednak do stanu z dnia 31 grudnia 1991 r. a dołączona mapa zawiera tylko bardzo schematyczny przebieg ulic. Zdaniem organu z wymienionych dokumentów nie wynika więc, co faktycznie było zajęte pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., lecz dokumenty wskazują na ustalenia co do projektowanych granic działki. Sprawa, czy te ustalenia projektu są tożsame z granicami zajętości gruntu pod drogę w tej dacie wymaga więc dodatkowego wyjaśnienia i udokumentowania, przy czym do rozważenia pozostaje zasięgnięcie w tej sprawie opinii geodety wykonującego projekt podziału, co do kryteriów mających ustalić granicę wykazaną na projekcie. Minister podniósł, że w kwestii władztwa organ wojewódzki wskazał na istniejące trudności w tym zakresie. Niezrozumiałe jest jednak przyjęcie tezy, że podnoszenie przez odwołującą się, iż droga była nieurządzona, nie odpowiada rzeczywistości, gdyż wizja w terenie pokazała, że przez działkę przebiega droga - faktyczny przebieg drogi nie jest bowiem równoznaczny ze sprawą urządzenia drogi. Jeżeli droga była nieurządzona, co również wskazano w odwołaniu, nie wyklucza to sprawowania ewentualnego władztwa przez podmiot publicznoprawny. Na tego typu drodze mogą być przykładowo wykonywane przez gminę różne czynności zabezpieczające przejezdność drogi, łatanie dziur itp. Na użytkowanie i remontowanie przez gminę drogi już od czasów I wojny światowej wskazuje też Rada Sołecka w P. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2004 r., jednakże dowód ten jest niepełny, gdyż wykonywanie tych prac winno dotyczyć także tej części ulicy, która jest zajęta przez przedmiotową działkę. Sprawa nie została jednoznacznie wyjaśniona i na tę okoliczność brak jest szczegółowego stanowiska gminy. Uwzględniając powyższe minister uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Gmina C nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i na powyższe orzeczenie Ministra wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do kwestii zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz wykonywanie władztwa. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przynależność do ulicy nie jest równoznaczna z wykonywaniem władztwa przed gminę, a wcześniej przez Skarb Państwa. Również dokonanie podziału w 2004 r. zgodnie z przebiegiem drogi, który widnieje w metryce z 1991 r. nie może prowadzić do wniosku, że droga która biegła w tym samym miejscu w 1991 r. oraz w 2004 r. i do dzisiaj, 31 grudnia 1998 r. w tym miejscu chwilowo przestała istnieć. Kwestia zajęcia nieruchomości została już wyjaśniona i udokumentowana – m.in. dowód z oględzin nieruchomości i podział części faktycznie zajętej pod drogę. Zdaniem skarżącej gminy nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną – ulicę [...] w P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. W decyzji Wojewody [...] w sposób jednoznaczny zostało wykazane, że ul. [...] stanowi drogę publiczną. Kwestią sporną pozostaje natomiast czy przedmiotowe działki były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną i pozostawały we władaniu Gminy C. Dla Sądu kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia dopuszczalności wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji kasacyjnej i nakazania Wojewodzie [...] przeprowadzenie ponownego postępowania. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie uzasadnił dlaczego wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzję kasacyjną można wydać tylko, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kpa. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 Kpa., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy tym zawarte w art. 138 § 2 Kpa sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja zdaniem Sądu w ogóle nie miała miejsca. Organ pierwszej instancji dokonując oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 powołanej decyzji powołał się na następujące środki dowodowe: oświadczenie Burmistrza C. z dnia 23 maja 2005r., mapę z projektem podziału działki nr [...] wraz z materiałami geodezyjnymi dotyczącymi wykonanego podziału (sprawozdanie techniczne, projekt podziału wraz z wyrysem z mapy zasadniczej w skali 1:2000 w oryginalnym rozmiarze wraz z protokołem przyjęcia przebiegu granic nieruchomości i opisem granic), "Wykaz stanu drogi gminnej – ul. [...] w P." z dnia 31 grudnia 1991 r. oraz pismo Rady Sołeckiej w P. z dnia 13 kwietnia 2004 roku wystosowane w imieniu 24 mieszkańców tej ulicy i ulic sąsiednich, posiadających do niej wjazd. Dodatkowo Wojewoda [...] w dniu 7 marca 2008 r. przeprowadził rozprawę w terenie w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości odnośnie zajęcia nieruchomości pod pas drogowy. Tak obszerny materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że nie może być w ogóle mowy o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jeżeli organ uznał, że pewne kwestie wymagają dodatkowego wyjaśnienia, to mógł to uczynić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Tak naprawdę zresztą Minister wskazuje na konieczność zasięgnięcia opinii geodety wykonującego projekt podziału co do kryteriów mających ustalić granicę wykazaną w projekcie oraz uzyskanie szczegółowego stanowiska gminy co do pisma Rady Sołeckiej z dnia 13 kwietnia 2004 r. Pomijając celowość przeprowadzenia tych czynności, taki zakres postępowania wyjaśniającego, w żadnym razie nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero wyjaśnienie przez Ministra, że wskazywane przez niego wątpliwości są uzasadnione w zakresie o jakim mowa w art. 138 § 2 Kpa, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 Kpa. możliwe byłoby wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego należy uznać, że Minister zaskarżoną decyzją naruszył art. 138 § 2 Kpa przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji kiedy powinien sam ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy i ewentualnie uzupełnić go w ramach postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa, po czym wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 Kpa. Przy tym uzasadnienie w tym zakresie w jakim wskazuje na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.